II SAB/Bk 20/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Starosty Sokólskiego w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. T. L. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z 10 czerwca 2024 r. (k. 18 akt admin.) zwróciła się do Starosty Sokólskiego (dalej: "Starosta") o "poprawienie błędów" w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na fakt, że – jej zdaniem – tut. sąd w wyroku z 16 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 379/23 (oddalającym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 17 sierpnia 2023 r., nr 405.457/D-2/XX/23 w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za 2023 rok) jednoznacznie potwierdził, że jest właścicielką budynku gospodarczego zwanego spichlerzem, oznaczonego w ewidencji nr 91. Podniosła również, że "system podatkowy jest niezgodny z systemem egib". W istocie tożsame żądanie zostało ponowione w piśmie z 1 lipca 2024 r. (k. 70 akt admin.) Wówczas skarżąca wniosła o poprawienie "wypisu z rejestru budynków", przesyłając na tę okoliczność pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: "Kolegium", "SKO") z 19 czerwca 2024 r., znak: 40.98/24 i wskazując, że ww. budynek gospodarczy leży na jej nieruchomości o nr [...]. Pismem z 11 lipca 2024 r. Starosta poinformował skarżącą, że ww. wyrok oraz dołączona przez skarżącą do pisma z 1 lipca 2024 r. odpowiedź SKO na skargę wniesioną na ostateczną decyzję z 9 maja 2024 r. nr 405.359/D-2/XX/24 nie stanowią podstawy do wprowadzenia jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów i budynków, a jedynie orzekają w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2023 i 2024 r. W dniu 22 lipca 2024 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na "stanowisko starosty sokólskiego z dnia 11 lipca 2024 r., znak GKM-III.6621.3.90.2017.MW na odmowę poprawienia błędów wynikłych ze źle sporządzonej inwentaryzacji wiosną 2015 r.". Postanowieniem z 29 października 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 484/24 WSA w Białymstoku odrzucił skargę jako niedopuszczalną (orzeczenie jest prawomocne). W uzasadnieniu postanowienia sąd podniósł, że pismo Starosty z 11 lipca 2024 r. stanowi w istocie wydaną przez organ I instancji decyzję o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24 ust. 2c ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2024 poz. 1151, dalej: "u.p.g.k."). Sąd stwierdził, że skoro pismo organu z 11 lipca 2024 r. stanowi decyzję administracyjną, to znajdujące się w aktach sprawy pismo skarżącej z 16 lipca 2024 r., w którym stwierdza, że "zaskarża stanowisko starosty sokólskiego z dnia 11 lipca br., znak GKN-III.6621.3.90.2017.MW", uznać należy za wniesione w terminie odwołanie od tejże decyzji (art. 127 § 1 k.p.a.). W dniu 2 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła ponownie odwołanie od stanowiska Starosty do Kolegium (pismo z 30 listopada 2024 r.). Pismem z 10 stycznia 2025 r. skarżąca ponownie zaskarżyła pismo Starosty z 11 lipca 2024 r. i podtrzymała uzasadnienie zawarte w piśmie z 30 listopada 2024 r. Powyższe odwołanie zostało przekazane w dniu 20 stycznia 2025 r. według właściwości do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku (dalej: "PWINGiK"), a następnie w dniu 20 stycznia 2025 r. do Starosty Sokólskiego w celu nadania biegu formalnego odwołaniu z 30 listopada 2024 r. W dniu 27 stycznia 2025 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Starosty Sokólskiego, żądając przekazania pisma z 10 stycznia 2025 r. w terminie 7 dni do adresata jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na ponaglenie z 27 stycznia 2025 r. Starosta pismem z 29 stycznia 2025 r. poinformował, że należało nadać odwołaniu z 30 listopada 2024 r. bieg formalny i przekazać je do PWINGiK, stosownie do brzmienia art. 133 k.p.a. Decyzją z 26 lutego 2025 r. znak: GK-II.7221.3.2025.KT PWINGiK, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty Sokólskiego z 11 lipca 2024 r. odmawiającej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z 24 lutego 2025 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Organowi zarzuciła brak poprawienia błędnie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej w zakresie "wypisu z rejestru budynków". Wskazała, że sprawę należy powiązać z prawomocnymi wyrokami WSA w Białymstoku o sygn. akt I SA/Bk 379/23 i I SA/Bk 224/24 oraz postanowieniem o sygn.akt II SA/Bk 484/24. Podniosła, że pomimo ponaglenia z 27 stycznia 2025 r. Starosta nie podjął żądanych działań, nie informował jej o przysługujących prawach i terminach odwoławczych oraz o przedłużeniu postępowania. Wskazała, że organ odmawia dokonania czynności zmierzających do ujednolicenia stanu prawnego ze stanem faktycznym. W związku z powyższym wniosła o: 1) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie, bez zbędnej zwłoki, czynności związanej z poprawieniem dokumentacji geodezyjnej w zakresie prawidłowego wpisu do rejestru budynków; obecny wpis jest niezgodny z aktami notarialnymi złożonymi w IV Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Sokółce, co sprawia, że księgi wieczyste są niewiarygodne; 3) obciążenie kosztami owego postępowania w całości Starostwo Powiatowe w Sokółce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Starosta wyjaśnił, że prowadzona przez niego od lat sprawa dotycząca przebiegu granic działki wspólnej [...] z działką [...], położonej w obrębie 0004 G., jednostka ewidencyjna K., oraz sprawa dotycząca położenia budynków na mapie ewidencyjnej w obszarze ww. działek, inicjowana przez skarżącą, poddawana była wielokrotnie kontroli przez PWINGiK uznającego skargi skarżącej za bezpodstawne. Granica pomiędzy ww. działkami została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków obrębu G. na podstawie operatu technicznego z wymiany i scalenia gruntów wsi G. z 1968 r., zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Sokółce pod nr KERG 1898-5/67. Stan ww. granicy wykazany na mapie zasadniczej i mapie ewidencyjnej jest zgodny z ww. dokumentacją, zaś położenie budynku o nr ewidencyjnym [...] tzw. "spichlerza" na mapie ewidencyjnej i zasadniczej obrębu G. względem granic, jest zgodne z dokumentacją archiwalną znajdującą się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Sokółce, co potwierdził PWINGiK w odpowiedzi na skargę znak: GK-I.1410.2.2018.JW z 11 kwietnia 2018 r. Pismem z 1 kwietnia 2025 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę oraz ponownie wniosła o poprawienie błędów w systemie egib. Wniosła również o ukaranie Starosty za przewlekłe załatwianie jej sprawy, za notoryczną odmowę poprawiania błędów oraz za uchylanie się od wykonania postanowienia WSA w Białymstoku z 29 października 2024 r. Do pisma procesowego z 9 czerwca 2025 r. skarżąca dołączyła m.in. decyzję Starosty z 30 maja 2025 r. znak: GKN-III.6621.1.8.2025.MW odmawiającą wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów obrębu 0004 G., jednostka ewidencyjna K.-obszar wiejski polegającej na wpisaniu skarżącej jako właściciela budynku o nr ewidencyjnym [...] i przypisania go do działki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała kwestia dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność. W myśl art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W § 2 tego przepisu wskazuje się, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z powyższych przepisów wynika więc, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wcześniejsze wniesienie środka prawnego w postaci ponaglenia. W rozpoznawanej sprawie pismem z 27 stycznia 2025 r. skarżąca złożyła ponaglenie bezpośrednio do Starosty. Starosta pismem z 29 stycznia 2025 r. poinformował, że należało nadać odwołaniu z 30 listopada 2024 r. bieg formalny i przekazać je do PWINGiK, stosownie do brzmienia art. 133 k.p.a. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 k.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3). Zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r. II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. I OSK 974/19). Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r. II OSK 1420/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. II SAB/Bk 43/05). Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie sądu, nie można było mówić o bezczynności organu na jakimkolwiek etapie sprawy. Działania organu w toku postępowania koncentrowały się w znacznej mierze na odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że Starosta udzielał odpowiedzi na pisma skarżącej. Pismem z 11 lipca 2024 r. poinformował skarżącą, że ww. wyrok oraz dołączona przez skarżącą do pisma z 1 lipca 2024 r. odpowiedź Kolegium na skargę wniesioną na ostateczną decyzję z 9 maja 2024 r. nr 405.359/D-2/XX/24 nie stanowią podstawy do wprowadzenia jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów i budynków, a jedynie orzekają w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2023 i 2024 r. (k. 89 akt admin.). W postanowieniu WSA w Białymstoku z 29 października 2024 r. sąd stwierdził, że skoro ww. pismo Starosty z 11 lipca 2024 r. stanowi w istocie wydaną przez organ I instancji decyzję o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to pismo skarżącej z 16 lipca 2024 r., w którym stwierdza, że "zaskarża stanowisko starosty sokólskiego z dnia 11 lipca br., znak GKN-III.6621.3.90.2017.MW", uznać należy za wniesione w terminie odwołanie od tejże decyzji. Następnie w odpowiedzi na ponaglenie z 27 stycznia 2025 r. Starosta pismem z 29 stycznia 2025 r. poinformował skarżącą, że należało nadać odwołaniu z 30 listopada 2024 r. (wpłynęło 2 grudnia 2024 r.) bieg formalny i przekazać je do PWINGiK, stosownie do brzmienia art. 133 k.p.a. (k. 255 akt admin.). Pismem z tej samej daty Starosta przekazał też odwołanie ww. odwołanie skarżącej do PWINGiK (k.247 akt admin.). W dalszej kolejności, już po złożeniu skargi na bezczynność do WSA w Białymstoku, PWINGiK decyzją z 26 lutego 2025 r. znak: GK-II.7221.3.2025.KT uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z kolei do pisma procesowego z 9 czerwca 2025 r. skarżąca dołączyła decyzję Starosty z 30 maja 2025 r. znak: GKN-III.6621.1.8.2025.MW odmawiającą wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów obrębu 0004 G., jednostka ewidencyjna K.-obszar wiejski polegającej na wpisaniu skarżącej jako właściciela budynku o nr ewidencyjnym [...] i przypisania go do działki [...]. To, że sprawa nie została załatwiona zgodnie z żądaniem skarżącej nie świadczy o tym, iż organ pozostawał w tej sprawie bezczynny, o czym świadczy prowadzona od roku wymiana korespondencji pomiędzy Starostą a skarżącą. Odpowiedzi na kolejne pisma były udzielane, pomimo że skarżąca kwestionowała poprawność wpisu w ewidencji gruntów i ponawiała swoje żądanie "poprawienia błędnie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej". Nie można zatem mówić o braku działań po stronie organu. Starosta nie działał też w sposób opieszały, a przy tym w kolejnych kierowanych do strony pismach wyjaśniał swoje stanowisko. Nie można zatem mówić o zaniechaniu organu, a co najwyżej o działaniach nieodpowiadających oczekiwaniom i stanowisku strony. Należy podkreślić jednak, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest to, czy Starosta zasadnie odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów obrębu 0004 Górany, jednostka ewidencyjna K.-obszar wiejski polegającej na wpisaniu skarżącej jako właściciela budynku o nr ewidencyjnym [...] i przypisania go do działki [...]. W ramach skargi na bezczynność sąd nie bada sprawy merytorycznie, nie ocenia istoty sprawy i trafności wydawanych rozstrzygnięć. Wobec powyższego organ nie dopuścił się bezczynności. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na wniosek skarżącej o "obciążenie kosztami owego postępowania w całości Starostwo Powiatowe w Sokółce", należy jedynie wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują podstawy do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania w wyroku sądu I instancji oddalającym skargę. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.