II SAB/Bk 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy W. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego J. G. z dnia [...] lutego 2015 roku; 2. stwierdza, że Wójt Gminy W. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 16 lutego 2015 r. do Wójta Gminy W. wpłynął wniosek J. G. (dalej: "Skarżący") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: 1. jakie drogi gminne były remontowane w latach 2013, 2014 do chwili obecnej w obrębie B.; 2. jakich użyto materiałów i w jakich ilościach; 3. gdzie były wstawiane przepusty, 4. kto był odpowiedzialny i wykonywał poszczególne prace remontowe i naprawy drogi. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy W. pismem z dnia 26 lutego 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, wymagają przejrzenia wykazu realizowanych inwestycji i remontów i znacznego nakładu pracy. Wskazał, że żądanie takiej informacji wymaga wykazania przez wnioskodawcę, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący tego nie wykazał, stąd Wójt stwierdził, że odpowiedź na wniosek nie może zostać udzielona z przyczyn formalnych. W dniu 30 marca 2015 r. wpłynęło do Wójta Gminy W. kolejne pismo Skarżącego, w którym zwrócił się on ponownie o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z 16 lutego 2015 r. W odpowiedzi Wójt Gminy W. w piśmie z dnia 9 kwietnia 2015 r. przypomniał, że w piśmie z dnia 26 lutego 2015 r. wyjaśnił sprawę ewentualnego otrzymania informacji. Dodał, że w dniu [...] marca 2015 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 2014 rok, a jednym z załączników była informacja o stanie mienia komunalnego za 2014 rok. Wskazał, że akt ten będzie podany do publicznej wiadomości poprzez publikację w BIP Gminy W. W dniu 18 grudnia 2015 r. Skarżący po raz kolejny zwrócił się do Wójta Gminy W. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej remontu dróg w obrębie B. Pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. Wójt poinformował, że na pytania podane we wniosku Skarżący otrzymał odpowiedź w piśmie z dnia 26 lutego 2015 r. Skarżący w dniu 22 lutego 2016 r. złożył do sądu administracyjnego skargę, która została potraktowana jako skarga na bezczynność Wójta Gminy W. Wskazał, że organ nie udziela mu żądanej informacji publicznej dotyczącej mienia publicznego. Stwierdził, że drogi gminne stanowią mienie publiczne i są dobrem wspólnym wszystkich mieszkańców gminy, o które należy dbać i zapobiegać rozkradaniu i niegospodarności, co jest istotne dla interesu publicznego i stanowi przesłanie do udzielenia informacji przetworzonej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania trybu zaskarżenia (brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa), ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie wskazać należy, iż skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r poz. 782 – zwanej dalej u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mimo, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Pomimo braku takiego wezwania skarga podlega zatem rozpoznaniu. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Przepis art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 14 dni (poza wyjątkami) na wniosek zainteresowanego i przybiera formę czynności materialno-technicznej (art. 13 i art. 15 u.d.i.p.). Termin 14 - dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 w/w ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05). Merytoryczne rozważania dotyczące zasadności wniesionej skargi, należy jednakże poprzedzić rozstrzygnięciem istoty żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez Skarżącego we wniosku z dnia 16 lutego 2015 r. W sprawie niniejszej wyłania się bowiem kwestia zakwalifikowania żądania Skarżącego do informacji publicznej zwykłej bądź jej szczególnej formy, a mianowicie informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca rozróżnia więc prawo do "uzyskania informacji publicznej" i prawo do uzyskania szczególnej formy informacji publicznej, jaką jest "informacja przetworzona", a więc taka, której udzielenie wymaga zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W myśl utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu, nowej informacji, którą można określić mianem informacji źródłowej (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05 niepubl.). Podobnie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05 (niepubl.), stwierdzono, iż przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie rożnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązanego czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. W przypadku informacji przetworzonej wprowadzony został wyjątek od zasady, że domagający się udostępnienia informacji nie musi wykazywać interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że podmiot udzielający informacji przetworzonej winien wcześniej rozważyć, czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". W sprawie nie jest sporne, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Tak twierdzi organ, a Skarżący tego nie kwestionuje. Kwestia ta nie budzi również wątpliwości Sądu. Niewątpliwie, postawione przez Skarżącego pytania wymagają zestawienia różnych dokumentów, zebrania danych, sformułowania na tej podstawie odpowiedzi na zadane pytania, co czyni z niej informację przetworzoną. W toku postępowania Skarżący nie wskazał, na czym polega szczególna istotność żądanej informacji dla interesu publicznego. Jednak należy zauważyć, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 20 czerwca 2005 r., II SA/Wa 795/05, LEX nr 874232 oraz WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r., IV SAB/Wr 40/05, LEX nr 887692). Chociaż nie wynika to wprost z ustawy o dostępie do informacji publicznej, to aby uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności, podmiot zobowiązany, informując wnioskodawcę o takim charakterze informacji winien ponadto wezwać go do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego i wyznaczyć w tym celu odpowiedni termin. Takie działanie pozwoli organowi załatwić sprawę w wymaganym ustawą terminie – poprzez udzielenie informacji lub poprzez odmowę jej udzielenia. W tej sprawie, wprawdzie organ już w pierwszym piśmie poinformował Skarżącego, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i że żądanie takiej informacji wymaga wykazania przez wnioskodawcę, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak organ nie wezwał do wykazania takiego interesu, nie wyznaczył stronie terminu do dokonania tej czynności, a następnie ani nie udzielił informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. Brak podjęcia działań, zmierzających do zgodnego z przepisami załatwienia sprawy sprawia, że w sprawie należy mówić o bezczynności organu. W tej sytuacji Sąd zobowiązał Wójta Gminy W. do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącego z dnia 16 lutego 2015 r. w terminie 14 dni, tj. w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Orzekając o bezczynności Sąd, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas gdy organ ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszył obowiązki wynikające z przepisów prawa, przy czym nie chodzi tylko o przekroczenie terminu przewidzianego ustawowo do udzielenia informacji. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że organ celowo i w sposób zamierzony nie udzielił skarżącemu informacji na temat budowy dróg gminnych. Wójt odpowiadał na kolejne wnioski składane przez Skarżącego, wyjaśnił też charakter informacji i potrzebę wykazania, ze informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Uczynił to jednak w niewłaściwej formie. Sąd nie dopatrzył się więc przesłanek przemawiających za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie było podstaw do wymierzenia Wójtowi grzywny w trybie art. 149 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Wójt wezwie skarżącego - w pierwszej kolejności – do wykazania w jakim zakresie żądane przez niego informacje, mają szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. W piśmie wzywającym należy zakreślić skarżącemu termin na udzielenie odpowiedzi. Po upływie zakreślonego terminu bądź udzieleniu odpowiedzi przez wnioskodawcę, organ podejmie kolejne czynności: udzieli informacji przetworzonej jeśli uzna wniosek za uzasadniony, a w przeciwnym razie wyda decyzję odmawiającą udzielenia informacji, jakiej żąda strona. Sposób załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16.02.2015r. będzie więc uzależniony od treści udzielonej odpowiedzi przez skarżącego (bądź jej braku) oraz od jej oceny przez Wójta Gminy W. Mając na względzie powyższe, orzeczono jak w sentencji.