II SAB/Bk 21/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie udziału w prawie własności nieruchomości rolnej 1. zobowiązuje Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. do rozpoznania wniosku P. K. z dnia [...] stycznia 2019 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. Filia w S. - [...] stycznia 2019 r.) P. K. (dalej również jako Skarżący) zwrócił się o wyrażenie zgody w formie decyzji na nabycie od Pana A. G. ½ udziału w prawie własności w nieruchomości rolnej położonej w obrębie K., gmina K., województwo p., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 6,3340 ha. Wezwaniem z dnia [...] lutego 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym [...] lutego 2019 r.) wystosowanym w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: K.p.a.), Skarżący został zobowiązany do usunięcia braków przekazanej dokumentacji poprzez: (-) przedłożenie aktualnego i oryginalnego lub poświadczonego przez notariusza lub przez pracownika KOWR wypisu z rejestru gruntów, z uwagi na rozbieżności zapisu własności między księgą wieczystą a wypisem z rejestru gruntów; (-) przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa. Pismem datowanym również na [...] lutego 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym – [...] lutego 2019 r.) organ wystosował jednocześnie do Skarżącego zawiadomienie informujące, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na [...] marca 2019 r. Oba wymienione pisma zostały błędnie zaadresowane i zostały zwrócone nadawcy. Korespondencja ponownie wysłana w dniu [...] marca 2019 r. - już na prawidłowy adres - została doręczona Skarżącemu [...] marca 2019 r. W dniu [...] lutego 2019 r. Skarżący złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponaglenie, zarzucając Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu wniosku o wyrażenie zgody na nabycie ½ udziału w prawie własności w ww. nieruchomości rolnej. W dniu [...] marca 2019 r. Skarżący złożył do tut. Sądu skargę na bezczynność. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania; zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnie pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę Skarżący wskazał, że do wniosku dołączył wszystkie wymagane dokumenty. Dodał, że [...] listopada 2018 r. wydana została decyzja zezwalająca mu kupno ½ udziału powyższej nieruchomości należącego do A. G., więc wszystkie dokumenty znajdowały się w aktach niniejszej sprawy. Ponadto, w związku z tym, że A. G. nie odbiera korespondencji, gdyż pracuje na wyjazdach i rzadko bywa w domu, ustanowił Skarżącego pełnomocnikiem w sprawie. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. przedmiotowa sprawa, jako nieskomplikowana, powinna być zatem załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca. Skarżący zarzucił celowe przedłużanie postępowania przez wysyłanie korespondencji na niepoprawny adres; żądanie pełnomocnictwa na specjalnym formularzu, a uznane powinno być jego zdaniem te załączone do wniosku; żądanie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów (w chwili złożenia wniosku wypis był aktualny, zaś o zmianie danych właściciela organ miał wiedzę, gdyż otrzymał kopię umowy przedwstępnej oraz kopię aktu notarialnego za kupno ½ nieruchomości). W odpowiedzi na skargę Dyrektor O/T Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa uznał, że jest ona bezprzedmiotowa. Wskazał, że w związku z postępowaniem prowadzonym w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie udziału w nieruchomości rolnej należącego do A. G., Skarżący został wezwany do usunięcia braków oraz zawiadomiony o nowym terminie załatwienia sprawy. Ponaglenie Skarżącego zostało rozpatrzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. uznał, że Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w rozpatrzeniu sprawy z wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. Organ poinformował ponadto, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, Skarżący nie przedłożył dokumentów, o które został wezwany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Treść skargi wskazuje, że Skarżący zarzuca organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga została wywiedziona po wystosowaniu do właściwego organu nadrzędnego ponaglenia, podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Zasady wyrokowania oraz formy wyroków uwzględniających skargi na bezczynność wynikają z treści art. 149 p.p.s.a. Stosownie do § 1 tego przepisu, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). W myśl zaś art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei przewlekłość ustawodawca definiuje jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide: wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2630/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpatrywanym przypadku wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. nie został załatwiony do dnia wyrokowania, a postępowanie wszczęte tym wnioskiem, wbrew zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), nie zmierzało do bezpośredniego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w myśl art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli organ nie jest w stanie załatwić sprawy w terminie, ma obowiązek zawiadomić stronę o zwłoce, podając jej przyczyny i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Wprawdzie w sprawie niniejszej do Skarżącego wystosowane zostało zawiadomienie, o którym mowa w art. 36 K.p.a., Sąd doszedł jednak do przekonania, że przekroczenie terminu na załatwienie wniosku Skarżącego nie znajduje wystarczającego usprawiedliwienia. Przede wszystkim, zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie wystosowane zostało po miesiącu od wszczęcia postępowania i to na nieprawidłowy adres – w konsekwencji Skarżący, po ponowieniu wysłania korespondencji przez organ, o nowym terminie rozpatrzenia jego wniosku oraz przyczynach takiego stanu rzeczy dowiedział się dopiero na początku marca 2019 r., tuż przed upływem nowo wyznaczonego terminu załatwienia jego sprawy. Najistotniejsze jest jednak zdaniem Sądu, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy nie było uzasadnione w okolicznościach tej sprawy. Organ motywował powyższe koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego, jednocześnie wzywając Skarżącego w odrębnym piśmie do usunięcia braków przekazanej dokumentacji poprzez: (-) przedłożenie aktualnego i oryginalnego lub poświadczonego przez notariusza lub przez pracownika KOWR wypisu z rejestru gruntów, z uwagi na rozbieżności zapisu własności między księgą wieczystą a wypisem z rejestru gruntów; (-) przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa. Z akt sprawy wynika tymczasem, że do wniosku Skarżący dołączył kopię wypisu z rejestru gruntu, aktualnego na dzień [...] stycznia 2019 r. Okoliczność, że treść tego dokumentu jest rozbieżna z księgą wieczystą co do zapisów prawa własności, nie uzasadniała w ocenie składu orzekającego potrzeby wzywania do uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. W dziale II jako właściciele ujawnieni zostali A. G. i P. K. – udziały po ½ (stan z dnia [...] lutego 2019 r. – podstawą wpisu prawa własności Skarżącego na udziale w nieruchomości była notarialna umowa sprzedaży z dnia [...] stycznia 2019 r.). Zgodnie natomiast z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.), w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Nie znajdowało również usprawiedliwienia żądanie przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Wzywając do usunięcia tego braku organ nie poinformował Skarżącego dlaczego uznał za nieprawidłowe pełnomocnictwo podpisane przez A. G. i przedłożone wraz z wnioskiem przez Skarżącego. Dopiero w odpowiedzi na ponaglenie organ nadrzędny wyraził pogląd o nieprecyzyjności tego dokumentu uznając, że nie jest oczywisty zakres udzielonego pełnomocnictwa. Z taką oceną trudno się zgodzić. Treść dołączonego przez Skarżącego pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie Pana A. G. nie pozostawia wątpliwości, że to Skarżący reprezentuje A. G. w sprawie wydania decyzji wyrażającej zgodę na zakup udziału w nieruchomości rolnej. W kontekście treści wniosku i tego, że to Skarżący w imieniu własnym zwrócił się o wyrażenie zgodny na nabycie od A. G. udziału w przedmiotowej nieruchomości, wezwanie wystosowane przez organ jawi się jedynie jako zmierzające do wytłumaczenia nieterminowego rozpatrzenia sprawy – nieusprawiedliwionego w okolicznościach rozpoznawanego przypadku - i uniknięcia w ten sposób zarzutu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu wystosowane wezwanie jest przykładem podejmowania pozornych działań niesłużących zakończeniu sprawy, podczas gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, tj. niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, ale też w oparciu o fakty i dowody znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (wedle twierdzeń Skarżącego uzyskał już w 2018 r. zgodę na nabycie części przedmiotowej nieruchomości, wówczas od A. G.). Wzywając do uzupełnienia opisanych wyżej braków organ nie zidentyfikował innych oprócz tych wymienionych w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., dlatego też uznać można, że przedłożone przez Skarżącego wraz z wnioskiem dokumenty są wystarczające do rozpatrzenia jego żądania. W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że w sprawie organ pozostaje w bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Treść zapadłego orzeczenia nie przesądza o treści i formie rozstrzygnięcia organu podjętego po rozpatrzeniu wniosku. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, w realiach rozpatrywanego przypadku bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ, choć pozostawał w błędnym przekonaniu, że wniosek Skarżącego zawiera braki, które należy uzupełnić w trybie art. 64 § 2 K.p.a., to rodzaj tego uchybienia i stopień przekroczenia terminów załatwienia sprawy nie uzasadniają twierdzenia, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa. Brak jest przy tym przesłanek do uznania, że niezałatwienie sprawy w terminie i podejmowanie zbędnej czynności wezwania do uzupełnienia dokumentacji było celowym i nacechowanym złą wolą opóźnieniem rozpatrzenia wniosku Skarżącego. Odnosząc się do wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny Sąd zauważa, że treść przywołanej wyżej regulacji art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że zastosowanie tego środka pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie każdy zatem przypadek stwierdzenia bezczynności i (lub) przewlekłości powoduje automatyczny obowiązek wymierzenia grzywny. Potrzeba zastosowania tego środka i ewentualna jego wysokość jest uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a stopień stwierdzonych naruszeń, które doprowadziły do opieszałego prowadzenia postępowania i niezałatwienia wniosku w terminie, nie uzasadnia potrzeby wymierzenia grzywny. Zdaniem Sądu wystarczająco dyscyplinujące organ będzie stwierdzenie istnienia stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz nałożenie obowiązku rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od zwrotu akt. W zakresie żądania zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie należy podkreślić, że przepis art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje, aby sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu był uprawniony do wydania tego rodzaju orzeczenia. Sąd nie posiada kompetencji do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Zawarte w pkt 3 wyroku orzeczenie o stwierdzeniu, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa znalazło podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. W zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny orzeczono jak w pkt 4 sentencji w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.