II SAB/Bk 35/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi G. J. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w przedmiocie nierozpoznania wniosków o zasiłek rodzinny i dodatków do zasiłku zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosków G. J. z dnia [...] września 2006 roku oraz [...] września 2007 roku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia doręczenia akt organowi.- Skargą złożoną [...] czerwca 2008 roku pan G. J. zarzucił Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] września 2006 roku i z dnia [...] września 2007 roku w przedmiocie ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwóch synów: P. i D. R. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. G. J. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dwóch synów: P. i D. R. W formularzu wniosku wskazał, iż jest osobą samotnie wychowującą dzieci, przy czym w rubryce "stan cywilny" wpisał "żonaty". Pismem z dnia [...] września 2006 r. znak [...] Dyrektor MOPS w M. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie zaświadczenia z urzędu skarbowego o dochodach współmałżonki za 2005 r. W odpowiedzi na powyższe G. J. wskazał, iż nie może wykonać zobowiązania, albowiem nie zna miejsca pobytu swojej żony (pismo z dnia [...] października 2006 r.). Również wystąpienie Dyrektora MOPS do Urzędu Skarbowego w M. nie doprowadziło do uzupełnienia powyższego braku, gdyż żona wnioskodawcy nie figuruje w ewidencji podatników w/w Urzędu Skarbowego (pismo z dnia [...] października 2006 r. znak [...]). Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. poinformował G. J. o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków z uwagi na nieuzupełnienie wniosku i niedostarczenie zaświadczenia urzędu skarbowego o dochodach małżonki za rok 2005. Wskazał, iż na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym przy uwzględnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] kwietnia 1995 r. o pozbawieniu żony wnioskodawcy M. C. J. władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi P. i D. R. - nie jest możliwe ustalenie, że jest on osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 17 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W ocenie organu jako osoba pozostająca w związku małżeńskim powinien udokumentować dochody żony. W piśmie znalazło się pouczenie, iż na pozostawienie wniosku bez rozpoznania przysługuje skarga do sądu administracyjnego pod zarzutem naruszenia prawa, po uprzednim wezwaniu organu na piśmie do usunięcia tego naruszenia. W dniu [...] stycznia 2007 r. G. J. wezwał Dyrektora MOPS w M. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na "odrzuceniu wniosku o zasiłek rodzinny". Wskazał, iż nie utrzymuje kontaktów z żoną i nie zna miejsca jej pobytu. W odpowiedzi na wezwanie Dyrektor MOPS w M. podał, iż nie stwierdził naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie (pismo z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...]). W dniu [...] lutego 2007 r. G. J. wniósł do sądu administracyjnego skargę na nierozpoznanie wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, poprzez pozostawienie go bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 154/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę G. J. W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, iż pozostawienie bez rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku, dokonane w oparciu o art. 64 § 2 kpa nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (postępowania co do meritum), a tylko takie może zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej i rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. W konsekwencji pozostawienie podania bez rozpoznania nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż stanowi wyłącznie czynność procesową podejmowaną, gdy wniesione podanie (wniosek) jest niekompletne i nie zostało uzupełnione w terminie wyznaczonym. Nie stanowi zatem władczego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa, a zatem nie może być również zaliczone do zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto Sąd wskazał także, iż niemożliwość odrębnego zaskarżenia pozostawienia podania bez rozpoznania nie pozbawia wnoszącego podanie środków prawnych, za pomocą których może zakwestionować tę czynność przed sądem administracyjnym tj. wnieść skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. polegającą na zaniechaniu wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez niego w dniu [...] września 2006 r. podania. Skargę powinno poprzedzić wyczerpanie drogi postępowania administracyjnego tj. wniesienie do organu wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora MOPS zgodnie z przepisem art. 37 Kpa zażalenia na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Dodatkowo Sąd podniósł również, iż niezależnie od tego może także ponownie wnosić o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, albowiem odrzucenie skargi w sprawie sygn. akt II SA/Bk 154/07 nie powoduje niedopuszczalności orzekania w oparciu o ponownie wniesione podanie. Mając na uwadze powyższe wytyczne G. J. w dniu [...] października 2007 roku złożył zażalenie na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2006 roku, które to postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2007 roku nr [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Ponadto skarżący w dniu [...] września 2007 roku złożył kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci. W dniu [...] października 2007 roku Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o zaświadczenie z Urzędu Skarbowego współmałżonki o dochodach za 2006 roku oraz podpisane przez małżonkę oświadczenie członka rodziny o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, który został uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponadto w dniu [...] października 2007 roku Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. wystąpił do Centralnego Biura Adresowego o udzielenie informacji o miejscu pobytu współmałżonki wnioskodawcy. Następnie pismem znak [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. poinformował G. J. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, z uwagi na konieczność ustalenia adresu stałego zameldowania pani M. C. J. Po czym w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zameldowania żony wnioskodawcy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. ustalił, iż przebywa ona w Belgii. Następnie po ustaleniu, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował G. J. o braku możliwości ustalenia dochodu rodziny, a zatem również wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w dniu [...] lutego 2008 roku pozostawił również drugi z wniosków G. J. bez rozpoznania, z uwagi na niedostarczenie wymaganych dokumentów wskazanych w wezwaniu. Rozstrzygnięcie powyższe G. J. zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które w dniu [...] kwietnia 2008 roku w sprawie nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania, podnosząc, iż na tego typu rozstrzygnięcia, nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Przysługuje natomiast zażalenie do organu II instancji na niezałatwienie sprawy w zakreślonym terminie. Następnie G. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. zarówno w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2006 roku jak i wniosku z dnia [...] września 2007 roku w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze na bezczynność organu nie można odmówić słuszności. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna w sprawie, w której przepis prawa przewiduje działanie organu administracyjnego, zaś organ pozostaje w zwłoce lub odmawia podjęcia działania. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Malczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987r., sygn. SAB 23/87-ONSA 1988, Nr 1, poz. 13). Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., cytowanej dalej jako p.p.s.a). W razie skargi na niewydanie decyzji w ustawowo określonym terminie służy w postępowaniu administracyjnym zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie przepisem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), cytowanej dalej jako kpa. W stanie faktycznym sprawy skarżący wyczerpał opisany wyżej tryb zażaleniowy, bowiem w stosunku do wniosku z dnia [...] września 2006 roku w dniu [...] października 2007 roku złożył do organu wyższego stopnia, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zażalenie wskazując, iż organ I instancji nie podjął żadnych działań w jego sprawie. Następnie po uzyskaniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w dniu [...] października 2007 roku w sprawie nr [...] odpowiedzi na zażalenie, wniósł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Natomiast w stosunku do wniosku z dnia [...] września 2007 roku skarżący również złożył zażalenie do organu wyższego stopnia, niewłaściwie nazwane odwołaniem z uwagi na błędne pouczenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2008 roku, które to zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w dniu [...] kwietnia 2008 roku w sprawie nr [...] nieuwzględnione. Tym samym należy uznać, iż skarżący wyczerpał przesłanki wymienione w art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku obu złożonych przez niego wniosków. Ponadto wskazać należy, iż skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 kpa. Przekroczenie tych terminów jurysdykcyjnych (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Rozpatrując niniejszą sprawę należało zatem ustalić, czy obowiązujące przepisy prawa dawały Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej podstawę do rozpatrzenia w formie decyzji administracyjnej zgłoszonego przez stronę skarżącą wniosku z dnia [...] września 2006 roku i z dnia [...] września 2007 roku, w przedmiocie ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwóch synów: P. i D. R. Decyzje administracyjne stanowią jedną z form załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż podstawę do wydania decyzji administracyjnej stanowi przepis prawa materialnego (wyrok z 17.12.1985, sygn. akt III 988/95, OSP 1987/5-6/116, uchwała z dn. 23.06.1997r., sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997/4/149). Można spotkać się również ze stanowiskiem, że "z punktu widzenia zasady praworządności, której podstawowym elementem w działalności orzeczniczej organów jest zasada instancyjności oraz kontroli sądowej aktów administracyjnych, wymaga się aby także roszczenia stron nie mające uzasadnienia materialnoprawnego były rozstrzygane w formie decyzji" (wyrok z 16.04.1999r., sygn. akt IV SAB 282/98 niepublikowany). Sam fakt objęcia sądową kontrolą innych, niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej nie może automatycznie stanowić podstawy do odejścia przez organy administracji od decyzyjnego rozstrzygania o wynikających z przepisów prawa materialnego prawach i obowiązkach stron postępowania. Decyzja jest bowiem tym rodzajem aktu administracyjnego, w którym wyrażone przez organ stanowisko powinno być uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, co daje jednostce pełną ochronę jej praw. Rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną daje także stronie prawo do powtórnego rozpoznania jej żądań w postępowaniu przed organem II instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszego postępowania sądowego, stwierdzić należy, że problematykę ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 roku, nr 105, poz. 881 ze zm.) W myśl art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, znajdującego się w rozdziale 6 dotyczącym postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (rozporządzenia wykonawczego do w/w ustawy) postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W dalszych artykułach w/w aktów prawnych wskazano, jakie wymogi formalne należy wypełnić składając wniosek o przedmiotowe świadczenia. Z powyższego wynika, że wprawdzie akty te bezpośrednio nie wskazują, że przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego lub też inna merytoryczne orzeczenie może nastąpić w oparciu o decyzje administracyjne, niemniej jednak oznacza to, że w sprawie będą miały zastosowanie ogólne zasady wyrażone w kpa tj. również przepis art. 104 § 1 kpa, który mówi, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (mimo dwukrotnych wniosków) nie zostało wszczęte przez organ albowiem za każdym razem organ wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, a następnie z powodu jego nieuzupełnienia pozostawiał wniosek bez rozpoznania. Stanowisko organu opierało się w tej mierze na ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w których podnoszono, iż nieusunięcie braków co do wymagań formalnych skutkuje pozostawieniem żądania bez rozpoznania – bezskutecznością podania, co oznacza, że złożony wniosek nie wywołuje skutku prawnego wszczęcia postępowania, a postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.08. 2007 roku, I SA/Wa 993/06, LEX nr 355265 i z dnia 28.10.2005 roku, IV SA/Wa 1435/05, LEX nr 191358; wyrok NSA z 12.05.2006 roku, I OSK 869/05, LEX nr 236563). Rozstrzygnięcie w przedmiocie pozostawienia wniosku skarżącego z dnia 21 września 2006 roku bez rozpoznania nie mogło być merytorycznie ocenione w toku postępowania sądowoadministracyjnego z powodu braku możliwości zaskarżenia do sądu takiego rozstrzygnięcia, jako niezaskarżalnego (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 154/07 odrzucające skargę). Podkreślić należy, iż to obowiązkiem skarżącego, który złożył wniosek w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, było należyte jego udokumentowanie min. przez złożenie zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskiwanych przez współmałżonkę w roku 2005 i 2006 (odpowiednio dla wniosku z dnia [...] września 2006 roku i z dnia [...] września 2007 roku). Niemniej jednak biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy należy podkreślić, iż skarżący taki wymóg spełnił. Zarówno bowiem do wniosku z dnia [...] września 2006 roku jak i do wniosku z dnia [...] września 2007 roku dołączył takie zaświadczenie z urzędu skarbowego (zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...] lipca 2006 roku oraz z dnia [...] lipca 2007 roku, znajdujące się w aktach administracyjnych dotyczących odpowiednio wniosku z dnia [...] września 2006 roku i z dnia [...] września 2007 roku). Okoliczność, iż powyższe zaświadczenia nie zawierały żadnych adnotacji odnośnie dochodu współmałżonki skarżącego nie powinna być jednak oceniana przez organ jako braki formalne wniosku, tym bardziej, iż organ dysponował również informacją z Urzędu Skarbowego w M. wskazującą na to, że żona wnioskodawcy nie figuruje w ewidencji podatników w/w Urzędu Skarbowego (pismo z dnia [...] października 2006 r. znak [...]). W związku z powyższym należy uznać, iż skoro organ nie mógł otrzymać wymaganej informacji z urzędu skarbowego (dotyczącej dochodu współmałżonki), to również takiej informacji nie mógł otrzymać skarżący. Wzywanie zatem skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, w sytuacji kiedy organ doskonale się orientował, że skarżący takiej informacji nie jest w stanie uzyskać, było nieuzasadnionym działaniem organu zmierzającym do nierozpoznania wniosków skarżącego oraz niewydania żadnego orzeczenia merytorycznie kończącego postępowania w sprawie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ zatem powinien był ewentualnie wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosków (o ile takie braki istniały), a następnie wszcząć postępowanie w tym zakresie, ocenić zgromadzony materiał dowodowy, a tym samym w sposób merytoryczny lub procesowy ustosunkować się do wniosków skarżącego. Konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której organ władny jest podjąć decyzję administracyjną powinna zakończyć się wydaniem decyzji albo rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji – art. 104 § 2 kpa. Wobec niespełnienia natomiast przez skarżącego stosownych wymogów i przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanych świadczeń, organ administracji miał prawo do odmowy ich przyznania. Przepisów prawa nie można bowiem traktować jako podstaw do wydawania decyzji wyłącznie jednokierunkowych, czyli decyzji prowadzących do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w odpowiedzi na złożone wnioski w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatków, w licznych pismach informujących skarżącego wskazywał, jakie przesłanki winny być spełnione, aby pozytywnie rozpoznać jego wniosek oraz podnosił, iż nieuzupełnienie braków wniosku w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Ostatecznie jednak nie rozpoznał wniosków skarżącego nie z powodu braków formalnych (zaświadczenia zostały przez skarżącego formalnie złożone), lecz z powodu braku możliwości ustalenia dochodu współmałżonki wnioskodawcy. Niejako więc mimo niewydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy, organ wielokrotnie przedstawiał swoje stanowisko uzasadniające w jego ocenie odmowę ustalenia prawa do zasiłku. Pogląd ten nie może zyskać akceptacji. W kpa nie ma bowiem przepisu pozwalającego na pozostawienie sprawy bez załatwienia z braku podstaw faktycznych lub prawnych, zaś każde żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi winno skutkować wszczęciem postępowania oraz jego zakończeniem, decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty lub kończącą tę sprawę w danej instancji. W kpa nie ma również przepisu, który dawałby podstawę do odrzucenia żądania jako nienadającego się do merytorycznego rozpoznania. Organ administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę powinien mieć na uwadze w/w zalecenia Sądu i żądanie skarżącego rozpatrzyć w formie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty albo w inny sposób kończącej postępowanie w tej instancji. Ponadto obowiązany jest przy tym załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 § 1 i 3 kpa. W niniejszej sprawie natomiast pierwszy wniosek skarżącego pozostaje nierozpoznany już ponad dwa lata. W związku z powyższym należy uznać, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. naruszył przepisy art. 35 § 1 i 3 kpa, co w świetle art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skutkowało uznaniem zasadności skargi na bezczynność tego organu. Z tych przyczyn Sąd zobowiązał organ do wydania w terminie 30 dni od daty doręczenia akt administracyjnych przez Sąd – decyzji w sprawie z wniosków skarżącego z dnia 21 września 2006 roku oraz 17 września 2007 roku, stosownie do treści art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).