II SAB/Bk 46/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kolnie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A. Z. uiszczony wpis w kwocie 100 (sto) złotych. , Pismem z 26 września 2023 r. A. Z. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kolnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przez C. Z. na działce sąsiedniej o nr [...] w miejscowości K. poprzez intensyfikację hodowli. Zdaniem skarżącego ma to wpływ na zwiększoną uciążliwość funkcjonującego obiektu i pogorszenie stanu środowiska w bliskim i dalszym otoczeniu. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z 13 października 2023 r., nr SA.051.7.2023.RC, wskazał, że aby wyjaśnić opisaną sprawę podejmie odpowiednie działania zgodnie z przepisami prawa budowlanego. PINB dodał, że jeśli ustali, że w sprawie opisanej przez skarżącego są podstawy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do usunięcia stwierdzonych niezgodności z prawem – postępowanie takie zostanie wszczęte z urzędu bez powiadamiania skarżącego, ponieważ nie będzie on stroną postępowania administracyjnego. Pismem z 7 lutego 2024 r. skarżący złożył ponaglenie do niezwłocznego rozpatrzenia jego wniosku z 26 września 2023 r. dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie niezgodnej z pozwoleniem na budowę hodowli bydła na działce nr 60/1. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku pismem z 19 lutego 2024 r., nr WOP.7641.4.2024.AH, poinformował skarżącego, że jego pismo ("ponaglenie") zostało potraktowane jako skarga na działania PINB, gdyż ponaglenie zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") przysługuje stronie postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że PINB, działając w oparciu o wystąpienie skarżącego przeprowadził czynności kontrolne na spornej działce, a w wyniku dokonanych ustaleń wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją z 9 lutego 2024 r., nr SIO.5161.1.2023.RC. PWINB przypomniał jednocześnie treść pisma organu pierwszej instancji z 13 października 2023 r. skierowanego do skarżącego. Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku ze skargą na bezczynność PINB w Kolnie, związaną z brakiem wykonania ustawowego obowiązku podjęcia czynności z wniosku z 26 września 2023 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 w zw. z art. 37 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a., w oparciu o to wnosząc o: stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnych czynności; orzeczenie organowi grzywny z tytułu bezczynności; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na [...] bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a". Pkt 9 tego paragrafu rozszerza właściwość sądów administracyjnych na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył bezczynność organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kolnie - w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku położonego na wskazanej powyżej działce. We wniosku przedstawił konkretne kwestie względem legalności zmiany sposobu użytkowania położonego tam obiektu budowlanego. Wyjaśnienia wymaga, że stosownie do treści art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. z 2024 r. 725 ze zm., dalej jako: "p.b."), postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale [Rozdział 5b – Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy] wszczyna się z urzędu. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w sprawach naruszeń prawa budowlanego postępowanie wszczyna się z urzędu, nie na wniosek (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 53(a)). Taki stan rzeczy rodzi jednak określone skutki, w tym – co istotne – wyłącza możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Przyjmuje się – co sąd w niniejszej sprawie podziela – że nie jest dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania, a ingerencja ustawodawcy dokonana w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dodająca do przepisów p.b. omawiany art. 53a, miała m.in. na celu usunięcie istniejących, także w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozbieżności w tym zakresie (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 121 z 23 grudnia 2019 r.). Oczywiście żądanie zgłoszone w piśmie, niebędącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Niewątpliwie informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawie dotyczącej wydania decyzji, o której mowa w rozdziale 5b p.b., jest organem wyłącznie właściwym do jej rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. W realiach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 26 września 2023 r. poinformował go, że w reakcji na jego zawiadomienie, w przypadku zajścia ku temu podstaw, możliwe będzie wszczęcie postępowania w zakresie objętym wnioskiem, przy czym będzie to postępowanie wszczęte z urzędu (pismo z 13 października 2023 r.). Z kolei organ odwoławczy, w reakcji na ponaglenie skarżącego, poinformował go, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu i zakończyło się decyzją z 9 lutego 2024 r. (pismo z 19 lutego 2024 r.). Organy obu instancji wystosowały więc do skarżącego pisma informacyjne, a jednocześnie – w kontekście art. 53a p.b. organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania ani do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślić zatem trzeba, że niezadowolenie z działania organu podejmowanego w trybie art. 53a p.b. może być podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej mogą być bowiem: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie ww. przepisu cechuje się więc tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, trzeba wskazać, że także wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia jego "sygnału" (tu: wniosek o wszczęcie postępowania z 26 września 2023 r.) lub jego niezałatwienia służy prawo wniesienia skargi o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.) nie przybiera jednak żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 5 listopada 2010 r., II OSK 2132/10; z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13; z 25 października 2013 r., II OSK 2622/13; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skarga wniesiona do sądu na bezczynność w załatwieniu zawiadomienia stanowiącego właśnie taki "sygnał" będzie niedopuszczalna. Powołane na wstępie przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. określają rzeczową właściwość sądu administracyjnego w zakresie przewlekłości działania lub bezczynności organów administracji publicznej. Do tego katalogu nie sposób jednak zaliczyć bezczynności (czy też przewlekłości postępowania) w zakresie skarg składanych w trybie określonym w Dziale VIII k.p.a. Jako taką skargę powszechną organ potraktował pismo skarżącego, nazwane "ponagleniem" – zdaniem sądu słusznie, zważywszy na sytuację prawnoprocesową skarżącego i przysługujące mu legalne uprawnienia. Poza zainteresowaniem sądu na obecnym etapie postępowania pozostaje więc to, czy skarżący mógł być stroną postępowania legalizacyjnego, czy nie; bez znaczenia jest bowiem, czy w sprawie konieczne było wniesienie ponaglenia, skoro już samo działanie (czy też zaniechanie) organu nie mogło być de facto przedmiotem skargi na bezczynność. W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącemu wpisu od skargi w kwocie 100 zł orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Końcowo sąd zauważa, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek organu o "zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych". Przepisy p.p.s.a. nie dają bowiem ku temu podstaw w ramach pierwszoinstancyjnego postępowania przed sądem.