II SAB/Bk 52/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie wznowionego na skutek sprzeciwu Prokuratora postępowania o pozwolenie na budowę zobowiązuje Wojewodę P. do wydania w terminie trzydziestu dni od daty zwrotu akt decyzji rozstrzygającej o wznowionym w dniu 20 kwietnia 2005 r. na skutek sprzeciwu Prokuratora postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty H. nr [...] ([...]) z dnia [...] listopada 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. II SAB/Bk 52/08 UZASADNIENIE W dniu 10 stycznia 2008 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej jako GINB) wpłynęło pismo J. W. z dnia 07 stycznia 2008 r. zatytułowane "Skarga", w którym w/w zakwestionowała bezczynność Wojewody P. polegającą na nieuchyleniu decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. H. pozwolenia na budowę "budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i zamkniętego szczelnego dwukomorowego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe" na działce nr [...] położonej we wsi I. gm. N. "w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w B. z dnia 04 kwietnia 2005 r." w sprawie znak [...]. Uzasadniając "Skargę" J. W. podała, że w dniu 04 kwietnia 2005 r. Prokurator Okręgowy w B. złożył do Wojewody P. sprzeciw od decyzji Starosty H. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r., wniósł o jej skontrolowanie i wydanie nowej decyzji merytorycznej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Wojewoda wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie wydania przedmiotowego pozwolenia i wstrzymał jego wykonanie, a następnie w dniu [...] czerwca 2005 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wznowienia do czasu rozstrzygnięcia kwestii nieważności decyzji poprzedzającej pozwolenie na budowę tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2004 r. Postępowanie nadzwyczajne co do ostatnio wskazanej decyzji zakończyło się stwierdzeniem jej nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. i wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy – z dnia [...] marca 2005 r. oraz prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 02 lutego 2006 r. w sprawie II SA/Bk 564/05 oddalający skargę od decyzji z dnia [...] marca 2005 r.). Jak wskazywała dalej, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy spowodowało, iż Wojewoda P. w dniu [...] kwietnia 2005 r. wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, które następnie zawiesił w dniu [...] czerwca 2005 r. i podjął postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Podjęte postępowanie wznowieniowe nie zakończyło się jednak, jak podniosła J. W., uchyleniem decyzji z [...] listopada 2004 r., pomimo, że takie rozstrzygnięcie powinno być naturalną konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pierwotnej w stosunku do przedmiotowego pozwolenia. Zwróciła uwagę na wyroki WSA w Warszawie, obydwa z dnia 08 listopada 2006 r. (sprawy sygn. akt VII SA/Wa 1435/06 i VII SA/Wa 1161/06), którymi uchylono decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego oraz decyzje tych samych organów wydane w kwestiach wpadkowych dotyczących wstrzymania wykonania w postępowaniu wznowienionym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Podniosła, iż organy powyżej wymienionymi rozstrzygnięciami działały na jej niekorzyść, o czym świadczy fakt, że rozstrzygnięcia te zostały uchylone. Skarżąca podała, iż jednocześnie co do decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. toczyło się postępowanie odwoławcze w zwykłym trybie, które decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. zostało przez Wojewodę P. umorzone, a skarga na to rozstrzygnięcie oddalona przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 09 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 51/05, uchylonym następnie przez NSA w dniu 28 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 208/06. O celowo niekorzystnym nastawieniu organów do niej świadczy, zdaniem skarżącej, np. fakt, iż zawieszenie przez Wojewodę postępowania wznowieniowego ze sprzeciwu Prokuratora umożliwiło inwestorowi wykonywanie robót budowlanych, któremu ona konsekwentnie od kilku lat się sprzeciwia, zaś po jego podjęciu nie doszło przez długi czas do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda P., zobowiązany przez GINB do udzielenia odpowiedzi na powyższą "Skargę", w piśmie z dnia 18 lutego 2008 r. (k. 45 i n.) wyczerpująco przedstawił dotychczasowy przebieg wielotorowego i wielowątkowego postępowania. Ustosunkowując się bezpośrednio do postawionego przez J. W. zarzutu bezczynności podał, iż jest on bezpodstawny, albowiem po stwierdzeniu nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i oddaleniu skargi na to rozstrzygnięcie przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 02 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 564/05 – podjął zawieszone uprzednio postępowanie w przedmiocie wznowienia i decyzją z dnia [...] maja 2006 r. je umorzył, która to decyzja utrzymana została w mocy przez GINB w dniu [...] czerwca 2006 r. Zarzut bezczynności jest nieuprawniony, jego zdaniem, również i z tego powodu, że wydano w tej sprawie 8 decyzji, 16 postanowień i skierowano 107 pism do różnych osób i instytucji. Nadto wskazał, iż autorzy pisma z dnia 10 stycznia 2008 r. tj. J. W., J. G. oraz W. K. nie są stronami postępowania zwykłego w przedmiocie pozwolenia na budowę, a zatem nie są legitymowani również do występowania jako strony w postępowaniu dotyczącym jego wznowienia. Organ zwrócił również uwagę na fakt, iż trudności w prowadzeniu sprawy wynikają z faktu, że akta postępowania znajdują się w NSA, jak też u GINB, a organ dysponuje jedynie zapisami elektronicznymi swoich rozstrzygnięć. W dalszej korespondencji (pismo z dnia 07 marca 2008 r. k. 48 i z dnia 16 kwietnia 2008 r. k. 56) J. W. wskazywała, iż jej "Skarga" z dnia 07 stycznia 2008 r. jest w istocie zażaleniem na niezałatwienie w przewidzianym w art. 35 § 3 Kpa terminie sprzeciwu Prokuratora z dnia 04 kwietnia 2005 r. Podniosła, iż Wojewoda P. bezpodstawnie zawiesił postępowanie wznowieniowe w dniu [...] czerwca 2005 r. na tej podstawie, że toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto, jej zdaniem, przedmiotowe zawieszenie nie powinno przedłużać terminu do załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 Kpa, w tym wypadku sprawy w przedmiocie wznowienia. Zarzuciła odmówienie jej przymiotu strony postępowania wznowieniowego pomimo przyznania jej tego statusu w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 208/06 uchylającym wyrok WSA w Białymstoku z dnia 09 czerwca 2005 r. w sprawie II SA/Bk 51/05 oddalający skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2004 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji z [...] listopada 2004 r. Podniosła, iż nie zwalnia z zarzutu bezczynności okoliczność braku posiadania akt, albowiem nie jest to okoliczność o charakterze prawnym, a faktycznym. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda P. powtórzył jak poprzednio, iż niemożność wydania decyzji wynikała z braku dostępu do akt, które nie zostały zwrócone przez GINB (pismo z dnia 11 kwietnia 2008 r., k. 54). Po wymianie powyższej korespondencji GINB rozpoznając zażalenie J. W. z dnia 07 stycznia 2008 r. na bezczynność Wojewody P. polegającą na nieuchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. – postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. (k. 60) odmówił wyznaczenia w/w organowi terminu do załatwienia sprawy wznowienia postępowania. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiocie wznowienia co do spornego pozwolenia na budowę skonkludował, iż zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa przysługuje jedynie stronie postępowania, a tego przymiotu w postępowaniu wywołanym sprzeciwem Prokuratora J. W. nie posiada. W dniu 14 sierpnia 2008 r. za pośrednictwem Wojewody P. J. W. wniosła skargę na bezczynność tego organu polegającą na "nieuchyleniu decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – wolnostanowiskowej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi (...) w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w B. z dnia 04 kwietnia 2005 r. [...]". Skarga zawiera również wniosek o orzeczenie "prawnych uchybień postanowienia GINB z dnia [...] lipca 2008 r." oraz orzeczenie stosownej kary pieniężnej za bezczynność. W uzasadnieniu skargi w/w powtórzyła argumentację podaną we wcześniejszych pismach składanych do GINB z dnia 07 stycznia 2008r., 07 marca 008 r. i 16 kwietnia 2008 r. Zarzuciła, iż nadal, pomimo istnienia ku temu podstaw, nie zostało zakończone postępowanie wznowieniowe co do decyzji Starosty H. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Jej zdaniem organy celowo je przewlekały, wydając nieuprawnione rozstrzygnięcia o jego zawieszeniu np. postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz nie uwzględniając wyeliminowania z obrotu prawnego już w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotyczącej inwestycji opisanej w pozwoleniu, od którego to momentu istnieje podnoszona przez nią bezczynność. Wskazała, iż nie kwestionuje faktu wielokrotnego orzekania Wojewody w sprawach związanych ze sporną inwestycją na działce nr [...] w I., jednak w większości przypadków były to rozstrzygnięcia wadliwe, a ponadto żadne z nich nie stanowiło zakończenia postępowania wznowieniowego wszczętego sprzeciwem Prokuratora z dnia 04 kwietnia 2005 r. Po raz kolejny podniosła, iż od początku nieuprawnione było stanowisko organów odmawiające jej oraz pozostałym skarżącym statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, co obecnie potwierdza, w jej ocenie, wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 208/06. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż żadnego pisma J. W. nie pozostawił bez odpowiedzi. Podał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda P. odmówił wznowienia postępowania ze względu na fakt, iż wniosek o jego wszczęcie pochodził od osób niebędących stronami postępowania. Odwołanie od tej decyzji skarżąca wniosła do GINB, do którego przesłano akta sprawy. W chwili sporządzania przedmiotowej odpowiedzi na skargę organ, jak wskazał, nie posiada informacji czy odwołanie zostało już rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności Wojewody P. mającej polegać na niezakończeniu postępowania zainicjowanego sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w B. wniesionym w dniu 04 kwietnia 2005 r. (k. 22), w którym domagano się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. (w przedmiocie udzielenia A. H. pozwolenia na budowę), uchylenia tej decyzji Starosty i wydania nowej decyzji merytorycznej. Jak wynika z akt sprawy na skutek powołanego wyżej sprzeciwu Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] wznowił sporne postępowanie (k. 25), a dnia [...] maja 2006 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia. Ta ostatnio wymieniona decyzja została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], jednakże po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 08 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1436/06 uchylił obydwie decyzje – GINB z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. W międzyczasie toczyło się wielokierunkowo kilka postępowań zarówno zainicjowanych przez skarżącą J. W. wraz z W. K. i J. G., jak i z urzędu. I tak odnośnie "decyzji podstawowej" o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r., to w wyniku rozpoznania odwołania J. W., W. K. i J. G. organ II instancji w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzją nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołujący się nie są stronami postępowania, bowiem przeprowadzona analiza zgodności inwestycji z przepisami budowlanymi prowadzi do wniosku, że obszary oddziaływania tejże inwestycji nie obejmują żadnej nieruchomości odwołujących się. Dlatego też, jak stwierdził, żadna z tych osób nie jest stroną w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania A. H. pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 09 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 51/05 oddalił skargę na powyższą decyzję, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 208/06 uchylił wyrok sądu I instancji, jak i decyzję Wojewody. Wskazał, że organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych, mimo tego sąd I instancji oddalił skargę na decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na brak przymiotu strony. Zalecił ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji. W międzyczasie Starosta Powiatowy w H. w dniu [...] czerwca 2006 r. z urzędu wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] grudnia 2004 r. stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy stanowiącej warunek pozwolenia na budowę, która stała się ostateczna w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] marca 2005 r., a WSA w Białymstoku oddalił skargę 02 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 564/05 i wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] listopada 2004 r.). Następnie, po wznowieniu z urzędu, tenże Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił pozwolenie budowlane z dnia [...] listopada 2004 r. i umorzył postępowanie. Decyzja stała się ostateczna i do czasu stwierdzenia jej nieważności decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. pozwolenie na budowę spornej obory z dnia [...] listopada 2004 r. nie funkcjonowało w obrocie prawnym. Stanowiło to podstawę decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r., wydanej na skutek wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. wyżej powołanego, ponownie umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] listopada 2004 r., tym razem z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Także w międzyczasie – 22 kwietnia 2005 r. wniosek o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę złożyli J. W., W. K. i J. G., który to wniosek został załatwiony decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony (k. 113). Bez znaczenia dla potrzeb niniejszego postępowania są pozostałe postępowania dotyczące "głównej" decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., inicjowane przez J. W. Jak wynika z powyższego, w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. toczyło się następnie kilka postępowań, w tym dwa postępowania nadzwyczajne o wznowienie: jedno zainicjowane na skutek wniosku Prokuratora zawartego w sprzeciwie z dnia 04 kwietnia 2005 r. oraz drugie – z wniosku J. W., W. K. oraz J. G. W skardze na bezczynność w sprawie niniejszej (wywiedzionej po spełnieniu wymogu formalnego z art. 37 Kpa) postawiono zarzut "nieuchylenia decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2004 r. w związku ze sprzeciwem Prokuratora", co należy rozumieć jako zarzut niezakończenia wznowionego postępowania na dzień wniesienia skargi – 14 sierpnia 2008 r. Zatem obowiązkiem sądu było zbadanie czy istotnie organ pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce w dacie wniesienia skargi na bezczynność oraz czy zwłoka ta utrzymała się na dzień wyrokowania. Ze stanowiska organu (odpowiedź na skargę, k. 62) wynika, że uznał on sprawę w przedmiocie wznowienia postępowania za załatwioną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. (k. 113). Jednakże tej oceny nie można podzielić. Uszło uwadze organu, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym zainicjowanym wnioskiem J. W., W. K. i J. G., a nie w postępowaniu wznowionym dnia [...] kwietnia 2005 r. ze sprzeciwu Prokuratora (k. 25). Jak wyżej przedstawiono, po uchyleniu przez WSA w Warszawie wyrokiem w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1435/06 decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2006 r., jak i decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. - pozostało w obrocie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2005 r. o wznowieniu. W takiej sytuacji dalszym obowiązkiem organu, który postępowanie wznowił, jest wydanie decyzji na podstawie art. 151 Kpa. Taka decyzja do chwili obecnej nie została wydana, prawdopodobnie z powodu błędnego przekonania organu co do roli decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Skoro wznowione dnia [...] kwietnia 2005 r. postępowanie nie zostało zakończone, to skarga na bezczynność była uzasadniona. Czasokres niezałatwienia datuje się od dnia zwrotu akt sprawy po wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1435/06 i nie ulega wątpliwości, że nie może być uznany jako niezależny od organu, nawet uwzględniając wielotorowość zainicjowanych przez skarżącą spraw i konieczność wysyłania akt sprawy do organu wyższego szczebla oraz sądu. Dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych, stąd nie poniosła tychże, zatem brak orzeczenia o kosztach. Odnośnie żądania zwartego w skardze o orzeczenie "prawnych uchybień postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] i orzeczenia stosownej kary pieniężnej" za bezczynność, to należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może jedynie zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sytuacji braku zasadności skargi na bezczynność skargę oddala. Zatem sąd nie ma prawnej możliwości orzekania w przedmiocie żądania J. W., zawartego w pkt 2 i pkt 3 skargi na bezczynność. Jak stwierdził WSA w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 119/07, Lex nr 418315 "poza oceną sądu jest czy w toku sprawy były okresy, w których organ administracyjny pozostawał w bezczynności". Dodać należy, iż czym innym jest "procesowa" skarga na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), czym innym skarga wywiedziona w trybie Działu VIII Kpa. To ostatnie postępowanie (skargowe w trybie Działu VIII Kpa) nie podlega kontroli sądu. Zaś rozpatrując "procesową" skargę na bezczynność organu sąd nie wydaje żadnych rozstrzygnięć związanych z wadliwymi działaniami organu, nawet gdy one wystąpiły i spowodowały nieuzasadnioną zwłokę. Jak wyżej podano – przy zasadności skargi na bezczynność może wyłącznie wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 p.p.s.a. Powtarzając za NSA (wyrok z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 812/08, Lex nr 478295) orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.