II SAB/Bk 53/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2022 r. J. M. (zwany dalej: "skarżącym") zwrócił się do Wójta Gminy B. o udzielenie informacji publicznej, poprzez przesłanie na jego adres mailowy informacji, na podstawie jakich uregulowań prawnych zabudowane działki o numerach ewidencyjnych [...] położone na gruntach wsi H. są kolonią sołectwa C. oraz o przesłanie kopii dokumentów w tej sprawie. W dniu [...] kwietnia 2022 r. Wójt Gminy B. pismem przesłanym drogą elektroniczną poinformował skarżącego, że dane dotyczące uregulowań prawnych, na podstawie których wnioskowane działki zabudowane stały się kolonią sołectwa C., nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie poinformował, że dokumenty geodezyjne dotyczące tych działek znajdują się w zasobie geodezyjnym w Starostwie Powiatowym w B. Następnie, w dniu [...] maja 2022 r. skarżący ponownie wystąpił do Wójta Gminy B. o przesłanie na jego adres mailowy kopii dokumentu, na postawie którego ww. działki są kolonią sąsiedniej wsi C. Jeżeli zaś takiego dokumentu nie ma, poprosił o wyjaśnienie, dlaczego działki położone w obrębie H. są kolonią sąsiedniej wsi C. W odpowiedzi na pismo z [...] maja 2022 r. organ w dniu [...] maja 2022 r. poinformował skarżącego w drodze elektronicznej, że w Urzędzie Gminy B. brak jest dokumentów, na postawie których działki te stały sią kolonią wsi C. Wobec braku tych dokumentów Wójt Gminy B. nie jest w stanie wyjaśnić, dlaczego działki te stały się kolonią wsi C. Wójt wskazał, że wyjaśnienie tej kwestii nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie dotyczy faktów, lecz informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. Skargę na bezczynność Wójta Gminy B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł skarżący, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie pełnej wnioskowanej informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym; 2) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierne ograniczenie prawa do pozyskiwania informacji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że doszło do bezczynności; 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania o udzielenie informacji publicznej i podniósł, że w jego ocenie stanowisko organu jest błędne. Wskazał, że zwolnienie się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p., w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej, nie może bazować wyłącznie na samym oświadczeniu złożonym wnioskodawcy, ale wymaga dodatkowej argumentacji tę okoliczność potwierdzającej (zob. wyr. NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 785/21). Tymczasem organ nie przedstawił żadnej okoliczności, z której wynikałoby, dlaczego organ nie ma w dyspozycji informacji o stanie i ewidencji nieruchomości gminnych - a w jego ocenie jest to informacja, którą gmina powinna mieć, i być w stanie wyjaśnić, z jakiej racji działki, o których mowa we wniosku, stały się kolonią wsi C. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że wniosek dotyczy informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. Jego przedmiotem były konkretne dokumenty, a nie przeprowadzenie wykładni prawa bądź analizy przepisów. Tym samym zarzuty organu są bezpodstawne, i nie ma podstaw do uznania, że wniosek dotyczył innej materii, niż tej wskazanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Majątek gminy i to, jak jest pozyskiwany bądź przekazywany, bez wątpienia stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania i dodał, że po sprawdzeniu w dokumentach bieżących i archiwalnych Urzędu Gminy B. nie stwierdzono, aby kiedykolwiek organy gminy wydawały jakiekolwiek rozstrzygnięcia, opinie lub wyrażały na piśmie swoje stanowisko w zakresie uznania działek zabudowanych o numerze ewidencyjnym [...]położonych w obrębię gruntów wsi H. za kolonię wsi C. Nie stwierdzono również dokumentów w tym zakresie pochodzących do innych organów. Odnośnie natomiast drugiego żądania, dotyczącego wyjaśnienia, z jakich przyczyn przedmiotowe działki położone w obrębie wsi H. są kolonią sąsiedniej wsi C., organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że tego rodzaju wyjaśnienia nie byłyby informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902). Przede wszystkim dlatego, że udzielenie tej informacji byłoby w istocie wskazaniem przepisów prawa zastosowanych w tej sprawie, a tego rodzaju informacja, zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, nie jest informacją publiczną. Ponadto, wyjaśnienie tej kwestii, przy braku dokumentów, prowadziłoby do zainicjowania czynności wyjaśniających, mających na celu wytworzenie jakościowo nowej informacji. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 845/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, który jest przewidziany dla rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności, której organ, mimo obowiązku, nie podjął. W sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej, bezczynność może polegać na niepodjęciu przez zobowiązany organ czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji, niewydaniu decyzji odmownej, gdy informacja publiczna nie podlega udostępnieniu, udzieleniu informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem bądź niejasnej, a także gdy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną a organ w ustawowym terminie nie informuje o tym strony. W przypadku bowiem, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma procesowego. Brak zaś któregokolwiek ze wskazanych działań prowadzi do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1); prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Zasady udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Informacją publiczną są wyłącznie dane o faktach, które zaistniały w ramach sfery działalności organu administracji publicznej. Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Wśród informacji publicznych ustawodawca wymienił informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.), o podmiotach (w tym organach władzy publicznej) i majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt u.d.i.p.). Przy czym, jak stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W sprawie niniejszej skarżący zapytał organ o uregulowania prawne, dokumenty i wyjaśnienia wskazujące, dlaczego działki położone na gruntach wsi H. są kolonią sołectwa C. Stwierdzić należy, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa lub informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. W kategorii informacji publicznej nie mieści się także ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa – zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Lex/el, art. 6). Nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 - niepubl.). Zauważenia też wymaga, że w ramach trybu dostępu do informacji publicznej organ ma obowiązek udzielić informacji o okolicznościach, o których posiada wiedzę, są mu dostępne i którymi dysponuje. Nie ma natomiast obowiązku poszukiwać tych informacji u innych podmiotów czy podejmować innych czynności wyjaśniających wykraczających poza sięgnięcie do własnej wiedzy i bazy danych. Należy więc przyjąć, że nie można domagać się od podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej wyjaśnień na tematy interesujące wnioskodawcę, jeśli to wymagałoby od organu wytworzenia takiej informacji. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powyższe terminy dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu (por. np. IV SAB/Wr 508/20). Innymi słowy, dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ) od zarzutu bezczynności. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej organowi nie sposób przypisać bezczynności, bowiem w ustawowym, wyżej wskazanym terminie, odpowiedział na zapytanie. Wniosek wpłynął w dniu [...] kwietnia 2022 r. a następnie [...] maja 2022 r., zaś odpowiedzi udzielono odpowiednio w dniach [...] kwietnia i [...] maja 2022 r. Jako że zadane pytania w zakresie uregulowań prawnych, na podstawie których wnioskowane działki zabudowane stały się kolonią sołectwa C., nie są informacją publiczną, organ w ten sposób właśnie odpowiedział. Okoliczność, że odpowiedź ta nie satysfakcjonuje skarżącego, nie świadczy o istnieniu bezczynności. Zauważyć należy, że w piśmie z [...] kwietnia 2022 r. poinformował skarżącego również o tym, gdzie znajdują się interesujące go dokumenty. Z akt sprawy nie wynikają okoliczności mogące w jakikolwiek sposób podważać prawidłowość udzielonych odpowiedzi. Nie podzielając zarzutów skargi Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.