II SAB/Bk 56/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie przywrócenie stosunków wodnych na gruncie 1. zobowiązuje Burmistrza S. do wydania w terminie do dnia 30 listopada 2011 r. orzeczenia w sprawie dotyczącej przywrócenia na gruncie stosunków wodnych wszczętej z wniosku M. B., 2. nie stwierdza by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o ukaranie organu grzywną, 4. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pan M. B. pismami z dnia [...].07.2007 r. i [...].07.2007 r. zwrócił się do Starosty G. o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu części rowu melioracyjnego znajdującego się na działce o numerze geod. [...][ położonej we wsi K., uszkodzonego przez sąsiada. Postanowieniem z dnia [...].08.2007 r., nr [...]Starosta G. przekazał niniejsze wnioski zgodnie z właściwością Burmistrzowi S. Decyzją z dnia [...].09.2007 r. Burmistrz S. nakazał K. N. przywrócenie poprzedniego stanu wód na działce o numerze geod. [...] położonej we wsi K., będącej własnością Skarbu Państwa w terminie do dnia [...].10.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].10.2007 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Burmistrz S. kolejną decyzją z dnia [...].12.2007 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wód na gruncie w celu umożliwienia swobodnego spływu wód opadowych w obrębie działki nr geod. [...] położonej we wsi K. Na skutek ponownego odwołania Pana M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].01.2008 r., nr [...] ponownie uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Burmistrz S. po rozpatrzeniu sprawy po raz trzeci, decyzją z dnia [...].04.2008 r., nr [...] odmówił wydania decyzji nakazującej K. N. przywrócenie poprzedniego stanu wód lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce o numerze [...] położonej we wsi K. W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].06.2008 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpatrzeniu skargi Pana M. B. na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 27.11.2008 r., sygn. akt II SA/Bk 529/08 oddalił skargę. Na skutek zaś skargi kasacyjnej złożonej przez stronę skarżącą od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24.02.2010 r., sygn. akt OSK 418/09 orzekł o uchyleniu wyroku sądu wojewódzkiego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.06.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 300/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza S. z dnia [...].04.2008 r., nr [...]. Akta sprawy organu pierwszej instancji wraz z kopią wyroku WSA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przekazało Burmistrzowi S. przy piśmie z dnia [...].08.2010 r. W dniu [...].10.2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęło zażalenie Pana M. B. na niezałatwienie przez Burmistrza S. w terminie ww. sprawy. Postanowieniem z dnia [...].11.2010 r., nr [...]Kolegium uznało ww. zażalenie za uzasadnione i zobowiązało Burmistrza S. do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie do dnia [...].11. 2010 r. Następnie postanowieniem z dnia [...].11.2010 r., nr [...] Burmistrz S. zawiesił postępowanie z urzędu w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr 220 na gruntach wsi K. gmina S. z uwagi na fakt, że pismem z dnia [...].11.2010 r., nr [...] wystąpiono do Wojewody P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczącego wskazania organu właściwego do załatwienia wniosku Pana M. B. o przywrócenie części rowu melioracyjnego położonego na ww. działce. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie Samorządowe Kolegium odwoławcze postanowieniem z dnia [...].12.2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które stanowiłoby podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, że sprawa niniejsza była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i w żadnym z wyroków nie została zakwestionowana właściwość Burmistrza S. W dalszej kolejności Pan M. B. wnioskiem z dnia [...] .03.2011 r. zwrócił się do Kolegium o wyłączenie organu -Burmistrza S. oraz wyznaczenie innego organu do rozpoznania niniejszej sprawy. W uzasadnieniu Skarżący podniósł między innymi, że pomimo zobowiązania Burmistrza S. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...].11.2010 r. do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie do dnia [...].11.2010 r., do chwili obecnej, nie wydał on żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...].04.2011 r. odmówiło wyłączenia Burmistrza S. oraz wyznaczenia innego organu od załatwienia ww. sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, nie wymienionych w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli zdaniem skarżących, mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności organu. W dniu [...] lipca 2011 r. Pan M. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza S., zarzucając mu naruszenie art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów sprawy. Strona skarżąca wniosła jednocześnie o zobowiązanie Burmistrza S. do merytorycznego zakończenia sprawy w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego wód lub wykonanie urządzenia wodnego zapobiegającego zmianom w odpływie wody spowodowane działaniem K. N. na cieku wodnym zlokalizowany na działce o nr ewid. [...]we wsi K. oraz do "ustalenia osób odpowiedzialnych i pociągnięcie ich do odpowiedzialności". W uzasadnieniu skargi Pan M. B. podniósł, że mimo trwającego od sierpnia 2007 r. postępowania administracyjnego, w dalszym ciągu organ administracji publicznej nie stosuje się do zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 15.06.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 300/10. Zdaniem strony skarżącej Burmistrz S. poświęca czas na ustalaniu czy ciek naturalny zlokalizowany na przedmiotowej działce pełnił funkcję odprowadzania wód, podczas gdy nie ma to istotnego znaczenia w sprawie, gdyż wystarczające jest, że jako naturalne zagłębienie w ziemi pełnił faktycznie zadanie odprowadzania wód z danego terenu, zaś częściowe zasypanie go przez K. N. doprowadziło do zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Autor skargi zaznaczył również, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24.02.2010 r. sygn. akt OSK 418/09 stwierdził, że treść oświadczeń K. N. powinna była skłonić organy do prowadzenia właściwych dowodów na okoliczność przywrócenia stanu poprzedniego wód lub wykonanie urządzenia wodnego zapobiegającego zmianom w odpływie wody spowodowane działaniem K. N. na cieku wodnym zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] we wsi K. Ponadto strona skarżąca podniosła, że NSA w przedmiotowym wyroku jednoznacznie wskazał jako stronę postępowania Starostę G., reprezentującego właściciela działki o nr [...]- Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na obecnie trwające prace hydrologa dotyczące wykonania dokumentacji opiniującej na okoliczność jednoznacznego stwierdzenia stanu faktycznego wód gruntowych i powierzchniowych zbieranych z części wsi K. w obrębie działki o nr geod. [...], ich ukształtowaniu, kierunku odpływu oraz ewentualnie powstających szkód spowodowanych zmianami dokonanymi przez K. N., co pozwoli na zakończenie sprawy poprzez wydanie decyzji. W uzasadnieniu Burmistrz podniósł, że z dniem 1 grudnia 2010 r. zaczął piastować ww. urząd. Po wnikliwym zapoznaniu się z aktami sprawy w styczniu 2011 r. nastąpiła próba wypracowania ugody w celu zakończenia przedmiotowego postępowania i zażegnania sporu. W dniu [...].03.2011 r. przeprowadzono rozprawę, w której uczestniczył pełnomocnik Pana M. B., zaś [...].03.2011 r. odbyło się spotkanie z udziałem Starosty G. Następnie [...].05.2011 r. Skarżący uczestniczył w spotkaniu Burmistrza z mieszkańcami wsi w celu zażegnania sporu. Organ podkreślił, że podstawą wydania decyzji będą wskazania hydrologa oraz, że decyzja zostanie wydana do [...].09.2011 r. Podczas rozprawy w dniu 25.10.2011 r. Skarżący poparł skargę oraz wniósł o nałożenie grzywny dla Burmistrza za bezczynność. Ponadto wskazał, że została sporządzona opinia hydrologa, z którą się zapoznał, lecz na jego wniosek była sporządzona druga opinia, z którą się jeszcze nie zapoznał. Natomiast Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że raport hydrologa został doręczony gminie [...].08.2011 r. Dodał, ze z uwagi na zakwestionowanie opinii hydrologa przez Skarżącego doszło do ponownych oględzin, a następnie wydania nowej opinii. Stwierdził, że decyzja zostanie wydana za około dwa tygodnie. Ponadto wniósł o oddalenie wniosku o ukaranie grzywną, ponieważ cały czas interesował się sprawą i kontaktował ze Skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a" przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organu w wypadkach wskazanych w pkt 1-4a tego artykułu, a więc w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia bądź podejmowane inne czynności w postępowaniu administracyjnym. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże –mimo ustawowego obowiązku-nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla uznania sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 5.11.1987 r. sygn. akt SAB 23/87; także wyrok NSA z dnia 17.06.2010 r. sygn. akt I OSK 3/10). Przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność organu, strona obowiązana jest wyczerpać tryb zażaleniowy, określony w art. 37 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej, tryb powyższy został wyczerpany, bowiem Pan M. B. w dniu [...].10.2010 r. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na niezałatwienie sprawy przez Burmistrza S. SKO uznało skargę za uzasadnioną i postanowieniem z dnia [...].11.2010 r. zobowiązało organ do wydania decyzji w sprawie w terminie do [...].11.2010 r. Nie ulega wątpliwości, że powyższy termin nie został dotrzymany przez Burmistrza S., zaś sprawa nie została zakończona żadnym aktem również na dzień wyrokowania przez WSA w Białymstoku (25.10.2011 r.). W ocenie Sądu, termin [...].11.2010 r. był wiążący dla Burmistrza S., a pomimo upływu roku, nadal decyzja nie zapadła. Sąd nie dopatrzył się przeszkód, wynikających z art. 35 § 5 k.p.a., które mogłyby świadczyć o braku winy organu w nieterminowym załatwieniu sprawy. Sprawa ma długą historię. Analizując problem bezczynności organu, Sąd brał pod uwagę okres od dnia doręczenia Burmistrzowi odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15.06.2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 300/10), co nastąpiło w dacie [...].08.2010 r. Rozpatrując sprawę (po raz czwarty) w zakresie przywrócenia stanu wód lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, Burmistrz miał obowiązek (zgodnie z zaleceniami Sądu) ustalić właściwy krąg osób postępowania a następnie przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym dowód z opinii biegłego. Pierwszą czynność, od daty doręczenia wyroku organ podjął [...].09.2010 r., czyli z ponad miesięczną zwłoką. W międzyczasie postępowanie zostało zawieszone i jak się okazało niezasadnie, o czym orzekło SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...].12.2010 r. Następna czynność, po dwóch miesiącach zwłoki, nastąpiła [...].03.2011 r. w postaci rozprawy administracyjnej, a kolejna rozprawa odbyła się [...].03.2011 r. W dniu [...].05.2011 r. (po 2 miesiącach od poprzedniej czynności) pracownicy Urzędu Miasta S. zorganizowali spotkanie z mieszkańcami wsi K., celem polubownego zażegnania sporu, co jednak nie przyniosło rezultatu. Dopiero [...].06.2011 r. Burmistrz podpisał umowę z biegłym hydrologiem na wykonanie opinii, która została sporządzona do dnia [...].08.2011 r. Z zestawienia ww. terminów, wynika bezsprzecznie, że organ pozostawał w zwłoce, nie dokładając należytej staranności do terminowego zakończenia sprawy bądź do skrócenia i tak przekroczonego już terminu 2-miesiecznego, wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. Opieszałość organu daje się zauważyć, przede wszystkim, w okresie od [...].08.2010 r. W tym czasie organ powinien niezwłocznie podjąć próbę ugodowego zakończenia sprawy, a w przypadku braku ugody, dopuścić dowód z opinii biegłego hydrologa, bowiem takie zalecenie zawarł WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.06.2010 r. Zatem, rację ma Skarżący, że organ pozostawał w bezczynności, polegającej na opieszałym, nieterminowym załatwieniu sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 149 p.p.s.a. (obowiązującym od dnia 12.07.2011 r.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu orzeka, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2 art. 149). Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, nie skorzystał z ww. uprawnień, ale też nie uwzględnił wniosku Skarżącego o wymierzenie grzywny Burmistrzowi S. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiała, przede wszystkim, okoliczność, iż osoba, obecnie piastująca funkcję Burmistrza S., stanowisko to objęła w grudniu 2010 r. Zatem, nie można jej przypisać winy poprzednika za brak skoncentrowanych działań w sprawie, mając przy tym na względzie czas potrzebny do objęcia stanowiska na zapoznanie się z zadaniami urzędu. Postępowanie administracyjne "nabrało tempa" od marca 2011 r., zaś czynności jakie przeprowadził obecny Burmistrz, winny mieć miejsce w drugim półroczu 2010 r. Dążenie do ugodowego załatwienia sprawy jest powinnością organu, wynikająca z art. 13 § 2 k.p.a. Dlatego też, Sąd aprobuje zorganizowanie, w tym celu, rozpraw administracyjnych. Trudności ze znalezieniem biegłego hydrologa oraz potrzeba wyasygnowania środków finansowych w budżecie gminy na jego opinię, są okolicznościami usprawiedliwiającymi jedynie ostatni etap postępowania administracyjnego. Natomiast, jak zaznaczono powyżej, te wszystkie działania winny zaistnieć o kilka miesięcy wcześniej, by nie doprowadzić do nadmiernej przewlekłości postępowania. Za to odpowiedzialny jest Urząd Burmistrza S. Zobowiązując Burmistrza S. do wydania orzeczenia w terminie do [...].11.2011 r. (Sąd nie wnika, jakiego rodzaju będzie to orzeczenie) na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniono realność zakreślonego terminu i zapewnienie Burmistrza o możliwości spełnienia nałożonego obowiązku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.