II SAB/Bk 66/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do wydania decyzji, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014 r. skarżący – M. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr: [...], znak: [...]), ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszonej, ręcznej samoobsługowej myjni samochodowej (do 7 stanowisk z stanowiskiem otwartym i dwoma stanowiskami automatycznymi i stanowiskiem do czyszczenia), z budynkiem technicznym, socjalno-biurowym, pylonu reklamowego, wewnętrznego układu komunikacyjnego i parkingów wraz z infrastrukturą techniczną, usytuowanej na działce o numerze geodezyjnym [...] w B. 2. Pismem z dnia 21 lipca 2014 r. skarżący wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, żądając wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w piśmie z dnia 23 lipca 2014 r. zawiadomiło skarżącego (a także innych uczestników postępowania), że przedmiotowa sprawa, z uwagi na jej skomplikowany charakter oraz trudności związane ze skompletowaniem składu orzekającego w okresie urlopowym, zostanie załatwiona do dnia 14 sierpnia 2014 r. Kolegium wskazało, że w sprawie brała już udział znaczna część członków SKO w B., co wymaga wyznaczenia kolejnego składu orzekającego, który ma obowiązek wszechstronnie zbadać i ocenić wniosek skarżącego o ponowne ł rozpatrzenie sprawy. 4. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało decyzję znak: [...], mocą której utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak: [...]). 5. W dniu 1 sierpnia 2014 r. skarżący wniósł - osobiście, w siedzibie Kolegium -skargę na bezczynność w przedmiotowej sprawie, wnosząc o zobowiązanie SKO do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zobowiązanie SKO do ukarania pracowników winnych niezałatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. 6. Organ w odpowiedzi na skargę podał, że w przedmiocie pierwszego z żądań jest ono bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż sprawa jest już załatwiona decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r. Brak jest więc podstaw do ponownego wyznaczania terminu jej załatwienia. Odnośnie żądania ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, Kolegium pozostawiło je ocenie Sądu i podało, że - jak się wydaje - wykracza ono poza ustawowe kompetencje sądów administracyjnych, przyznane ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się zaś do zarzutu bezczynności, zdaniem Kolegium, należy uznać go za bezzasadny. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 36 § 1 Kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Powyższy obowiązek Kolegium zrealizowało w piśmie z dnia 23 lipca 2014 r., w którym zawiadomiło skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie miesięcznym oraz wskazało z urzędu przyczyny zwłoki w jej załatwieniu. Podkreślono, że Kolegium - kierując się przepisem art. 12 § 2 i art. 35 § 1 Kpa - wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2014 r., czyli w możliwie najkrótszym terminie. Skoro więc Kolegium zrealizowało obowiązek wynikający z art. 36 Kpa w sposób prawidłowy, a następnie wydało decyzję w wyznaczonym – nowym terminie, to uznać należy, że nie dopuściło się bezczynności w swoim postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: ppsa), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Z uwagi na wprowadzenie do porządku prawnego nowych unormowań w zakresie przeciwdziałania bezczynności i przewlekłości w postępowaniach administracyjnych oraz braku definicji legalnej "bezczynności" oraz "przewlekłości", rozróżnienie tych stanów dokonywane jest w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., akt II OSK 1031/12, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winno zakończyć się wydaniem decyzji. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w dniu 2 czerwca 2014 r. zaś decyzja została wydana w dniu [...] sierpnia 2014 r. a więc z przekroczeniem terminów ustawowych. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Niewątpliwie zatem decyzja w niniejszej sprawie została wydana po upływie terminów określonych powyższymi przepisami prawa. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu, że w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż w piśmie z dnia 23 lipca 2014 r. zawiadomiono stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie miesięcznym oraz wskazano przyczyny zwłoki w jej załatwieniu – skomplikowany charakter oraz trudności związane ze skompletowaniem składu orzekającego w okresie urlopowym. Nadto wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym czasie. W tym miejscu odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że samo zawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, a praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; z 27 lipca 2012 r., I OSK 775/12 - dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl oraz z 4 lipca 2010 r., II OSK 1767/10, LEX nr 746779). Nadmienić przy tym należy, że w sprawie niniejszej zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie wystosowano do strony dopiero po złożeniu przez nią wezwania do usunięcia prawa w dniu 21 lipca 2014 r. i uczyniono to z przekroczeniem miesiąca od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniosek z dnia 2 czerwca 2014 r., zawiadomienie z dnia 23 lipca 2014 r.). Z powyższego wynika, że w dniu wniesienia skargi 1 sierpnia 2014 r. organ niewątpliwie pozostawał bezczynny w rozpatrzeniu wniosku strony. Należy jednak zważyć, że stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy organ nie rozstrzygnął jeszcze toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe wówczas, gdy organ decyzję taką już wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach k.p.a., przewidziane dla załatwiania spraw. W niniejszej sprawie niespornym jest, że już po wniesieniu skargi do Sądu stan bezczynności ustał. Organ w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję mocą której utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zatem, na skutek okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Skoro bowiem została już wydana decyzja rozstrzygająca sprawę to zobowiązanie organu do jej wydania stało się zbędne. W uchwale 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008r. I OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r. z.4, poz.63) NSA stwierdził, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W zmienionym stanie prawnym, po wprowadzeniu obok bezczynności, przewlekłości postępowania, uchwała ta odnosi się do skargi na bezczynność a nie znajduje zastosowania do skarg dotyczących przewlekłości (niepublikowany wyrok NSA z 7 maja 2012 r., II OSK 1031/12, dostępny w bazie orzeczeń na stronie http://www.nsa.gov.pl). Z tych względów orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Umorzenie postępowania w zakresie bezczynności, z uwagi na wyjście organu z tego stanu po wniesieniu skargi, nie zwalnia Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (niepublikowany wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., II OSK 4/14; postanowienie z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7). Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co ma umożliwić stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego, z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie, organ przekroczył termin przewidziany do załatwienia sprawy jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było znaczne (decyzja została wydana po upływie 2, 5 miesiąca od daty złożenia wniosku i organ w międzyczasie zawiadomił stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie). Z tych względów Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku Z tego samego powodu Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lecz daje takie uprawnienie w razie uznania, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaś w niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Końcowo podać należy, że Sąd administracyjny nie jest kompetentny do zobowiązania SKO do ukarania pracowników winnych niezałatwienia sprawy O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.