II SAB/Bk 66/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku A. W. z dnia [...].07.2015 roku, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. stwierdza, że Wójt Gminy B. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącej A. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 14 lipca 2015 r. (data wysłania) złożonym drogą poczty elektronicznej, A. W. wystąpiła do Urzędu Gminy w B. o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej umowy o dofinansowanie z funduszy europejskich projektu pod nazwą "Nowoczesna instalacja fotowoltaiczna w Gminie B." wraz z załącznikami oraz o udostępnienie treści wniosku o dofinansowanie. Wskazała, że oczekuje udostępnienia żądanych informacji drogą elektroniczną na adres "[...]". W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor ds. Funduszy Unijnych i Turystyki w Urzędzie Gminy B. zapytał wnioskodawczynię w dniu 24 lipca 2014 r. drogą elektroniczną, w jakim celu są jej potrzebne wspomniane dokumenty. Z akt administracyjnych nie wynika, aby wnioskodawczyni ustosunkowała się do tego zapytania. Następnie Wójt Gminy B. w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję o udostępnieniu informacji publicznej w zakresie treści umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami oraz treści wniosku o dofinansowanie projektu "Nowoczesna instalacja fotowoltaniczna w Gminie B.". W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.". W uzasadnieniu wydanej decyzji Wójt wywiódł, że wniosek A. W. podlegał uwzględnieniu, bowiem zażądana informacja ma charakter informacji publicznej, zaś adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p. do przekazywania takich informacji. Zdaniem organu, wnioskowane dane należą też do tzw. informacji prostych (a nie przetworzonych) znajdujących się w jego dyspozycji w pierwotnej postaci. Nadto obywatel ma prawo wiedzieć jak jednostka samorządu terytorialnego wydatkuje środki publiczne. Ponadto w aktach administracyjnych znajdują się cztery informacje elektroniczne (dwie z dnia 2 września 2015 r. i dwie z dnia 3 września 2015 r.), z których wynika przesłanie wnioskodawczyni żądanych dokumentów przez Dyrektora ds. Funduszy Unijnych i Turystyki Urzędu Gminy B. Ze sformułowania tematu tych informacji wynika, że stanowiły one odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej wystosowany przez A. W. Dodatkowo informacja elektroniczna wysłana w dniu 2 września 2015 r. zawiera następującą treść: "przesyłam skan umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami, aneksu z dn. 17 kwietnia 2015 r., aneksu z dn. 12.08.2015 r., ponadto wszystkie wspomniane dokumenty zostaną wysłane do Pani drogą pocztową w dniu dzisiejszym na adres: ul. K. [...], [...] L. Z uwagi na duże rozmiary plików skany dokumentów zostaną przesłane w dwóch mailach. Proszę o potwierdzenie otrzymania maila". Jedna z informacji przesłanych w dniu 3 września 2015 r. zawiera prośbę o zwrócenie uwagi, gdyby któryś ze skanów dokumentów był nieczytelny lub zakres rzeczowy ewentualnie ilościowy przesłanych informacji nie był zgodny ze zgłoszonym wnioskiem. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 3 września 2015 r. wnioskodawczyni odebrała korespondencję elektroniczną z Urzędu Gminy, zaś w dniu 8 września 2015 r. odebrała odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłaną jej drogą pocztową w formie papierowej. W dniu 2 września 2015 r. do Urzędu Gminy B. wpłynęła skarga A. W. na bezczynność Wójta Gminy B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazała skarżąca, bezczynność polega na nieudostępnieniu zażądanej informacji przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. Wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, ewentualnie – gdy organ po złożeniu skargi udzieli informacji – o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi zawiera wyjaśnienie – z powołaniem się na przepisy art. 1 ust. 1, art. 6, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 u.d.i.p. – zasad udzielania informacji publicznej oraz wskazanie, że w przedmiotowej sprawie Wójt był podmiotem zobowiązanym do udzielenia zażądanych danych, bowiem posiadał te dane a gospodarka środkami publicznymi (co było przedmiotem zapytania) jest jawna. Skarżąca zakwestionowała wystosowane do niej przez organ żądanie wykazania interesu prawnego, bowiem – w jej ocenie – zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skarżąca wskazała też, w jaki sposób może zachować się organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej (udzielić informacji publicznej; poinformować wnioskodawcę, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej; odmówić jej udostępnienia lub umorzyć postępowanie; odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem warunku z art. 3 u.d.i.p.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia służących przed organem właściwym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania między innymi, gdy: skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2) oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu tegoż artykułu mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Bezczynność w procesie udostępniania informacji publicznej jest to sytuacja, gdy podmiot objęty zakresem działania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm.) nie reaguje na skierowany do niego wniosek pomimo upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy, udziela informacji niepełnej, odmawia w całości udzielenia informacji bez wskazania podstawy prawnej odmowy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest aktualny do momentu jego wykonania przez podmiot, do którego żądanie skierowano, ewentualnie do chwili jej uzyskania przez podmiot zainteresowany także w inny sposób, niekoniecznie bezpośrednio od adresata wniosku (vide: postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1331/08 oraz wyroki: NSA z dnia 20 listopada 2003 r., II SAB 372/03 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2004 r., IV SAB/Wr 25/04 - wszystkie dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie Wójt Gminy B., któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, w dniu 2 września 2015 r. tj. w dniu wniesienia skargi, (a także w dniu 3 września 2015 r.) a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, wysłał drogę elektroniczną informacje, o których udostępnienie wnosiła skarżąca (łącznie cztery informacje elektroniczne z uwagi na rozmiar plików). Ze sformułowania tematu tych informacji wynikało, że stanowiły one odpowiedź na wniosek A. W. z dnia 14 lipca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie treści umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami oraz treści wniosku o dofinansowanie projektu "Nowoczesna instalacja fotowoltaniczna w Gminie B."). Jedna z informacji przesłanych w dniu 3 września 2015 r. zawiera prośbę o zwrócenie uwagi, gdyby któryś ze skanów dokumentów był nieczytelny lub zakres rzeczowy ewentualnie ilościowy przesłanych informacji nie był zgodny ze zgłoszonym wnioskiem. Dodatkowo żądane przez skarżącą dokumenty zostały przesłane jej w formie papierowej w dniu 2 września 2015 r. drogą pocztową. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 września 2015 r. wnioskodawczyni odebrała korespondencję elektroniczną z Urzędu Gminy, zaś w dniu 8 września 2015 r. odebrała odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłaną jej drogą pocztową. Fakt przesłania skarżącej żądanych przez nią dokumentów drogą elektroniczną oraz w formie papierowej potwierdził także pełnomocnik organu na rozprawie sądowej w dniu 5 listopada 2015 r. W aktach sprawy brak jest natomiast informacji skarżącej, aby zakres udzielonej jej odpowiedzi nie pokrywał się z przedmiotem żądania. Jednocześnie skarżąca wnioskowała o umorzenie postępowania w sprawie w przypadku, gdy po złożeniu skargi do sądu, organ doręczy żądaną informację publiczną. Przyjąć zatem należy, że bezczynność Wójta Gminy B. ustała po złożeniu skargi do sądu, a dokładnie z dniem doręczenia skarżącej informacji z dnia 2 września 2015 r. zawierającej wnioskowane przez nią dokumenty. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej skutkowało tym, że w momencie rozpoznania sprawy organ ten nie pozostawał już w bezczynności, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania informacji we wskazanym terminie. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 orzeczenia. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że zarówno żądane informacje mają charakter publiczny, jak i to, że występujący w sprawie w charakterze organu Wójt Gminy B. pozostawał zobowiązany do ich udostępnienia. Okoliczności te nie były kwestionowane przez strony i nie budzą również wątpliwości Sądu. Powyższa kwalifikacja skutkowała zatem koniecznością udostępnienia tych informacji w trybie wynikającym z u.d.i.p. i w terminie z art. 13 tej ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, wówczas podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku; przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy opłat za udostępnienie informacji i w sprawie niniejszej nie miał zastosowania). Z akt sprawy wynika natomiast, że organ udzielił wnioskowanej informacji po 49 dniach od jej wpływu, pozostawał zatem w bezczynności z udzieleniem omawianej informacji. Stosownie zaś do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, a jego postawa nie wynikała ze złej woli lecz początkowo błędnego przekonania, że w sprawie nie mamy do czynienia z tzw. informacją prostą lecz przetworzoną należy przyjąć, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru (pkt 3). O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł w pkt 4 mając na uwadze, że w razie umorzenia postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a., skarżącemu stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a. należy się zwrot kosztów postępowania sądowego. Na koszty postępowania składają się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 240 zł oraz opłata skarbowa 17 zł. Końcowo odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia wyjaśnić należy, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa ta w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy kpa. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie kpa (tak: wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, LEX nr 265495). Stanowisko takie w sposób jednolity prezentuje od wielu lat orzecznictwo sądów administracyjnych (vide spośród wielu: postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., I OZ 522/14, CBOSA). Na marginesie tej sprawy zwrócić również należy uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – techniczna (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059.02 niepublik., wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 162/07, niepublik.). Uznanie w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącej winien być rozpoznany w oparciu o ww. ustawę, a następnie jego uwzględnienie oznaczało, że organ zobowiązany był udzielić żądanej informacji. Udzielenie informacji jest czynnością materialno - techniczną i jak już wyżej wskazano dla swej skuteczności nie wymaga formy decyzji administracyjnej, co błędnie uczynił Wójt Gminy B. podejmując w dniu 2 września 2015 r. decyzję o udostępnieniu informacji publicznej w zakresie treści umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami oraz treści wniosku o dofinansowanie projektu "Nowoczesna instalacja fotowoltaniczna w Gminie B."). Powyższa decyzja nie stanowi jednak obecnie przedmiotu kontroli Sądu.