II SAB/Bk 72/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi A. O. na przewlekłość postępowania Starosty S. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę W dniu 9 lipca 2012 roku A. O. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Starosty S. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wcześniej już dwukrotnie składał wnioski do sądu administracyjnego o stwierdzenie, że organ pozostaje w zwłoce i sąd ten wnioski te uwzględniał. W dniu 19 kwietnia 2012 r. Wojewoda Podlaski uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2012 r. W toku dalszego postępowania Starosta S. pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin zakończenia sprawy na dzień 31 sierpnia 2012 r., jednakże w tym terminie jej nie zakończono. Skarżący złożył zażalenie do Wojewody P., ale nie zostało ono uwzględnione. W ocenie skarżącego, sprawa toczy się już od dwudziestu lat i organ pozostaje w przewlekłości. Na rozprawie w dniu 14 marca 2013r. skarżący sprecyzował, że wywiedziona przez niego skarga jest skargą o stwierdzenie przewlekłości postępowania i wyznaczenie terminu zakończenia sprawy administracyjnej prowadzonej przez Starostę S. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawa ma skomplikowany charakter, zaś jej akta znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku i dołączone są do spraw II SA/Bk 212/12 i II SAB/Bk 60/11. Postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 48/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi A. O. na przewlekłość postępowania Starosty S. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł A. O. zarzucając mu obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść orzeczenia, mianowicie przepisów art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że działanie organu w postaci wydania decyzji merytorycznych w dniu [...] marca 2012r. (uchylonej przez Wojewodę P.) oraz w dniu [...] lutego 2013 r. powoduje bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2013r. (II OSK 1359/13) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, wywodząc, że skład orzekający w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnił pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Argumentując wydane orzeczenie NSA w pierwszej kolejności wyjaśnił, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jak podkreślił, bowiem sąd II instancji o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W ocenie NSA w przypadku nawet uznania przez sąd wojewódzki, że po wniesieniu skargi organ usunął stan przewlekłości postępowania (nie rozstrzygając na obecnym etapie czy tak w rzeczywistości się stało i w jakich okolicznościach to nastąpiło), to fakt ten nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza zatem, że sąd jest w dalszym ciągu zobligowany rozstrzygnąć - zgodnie zresztą z art. 132 p.p.s.a. – w tym zakresie sprawę merytorycznie. Orzeczenie bowiem w przedmiocie, czy bezczynność, czy też przewlekłość postępowania miały z miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie ewentualnej grzywny - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. obejmują rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Konkludując NSA stwierdził, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2013r. (sygn. akt II OSK 1359/13) skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2013r., sygn. akt II SAB/Bk 48/12. Kwestia ta ma istotne znaczenie gdyż zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., cytowanej w dalszej części jako: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W kontrolowanej sprawie skarżący, po ostatecznym sprecyzowaniu skargi, zarzucił Staroście S. przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przed zbadaniem powyższej kwestii należy wyjaśnić, że ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak: WSA w Krakowie z 31 stycznia 2013r. II SAB/Kr 191/12 i WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011r. sygn. IISAB/po 42/11). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono w piśmiennictwie przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12, LEX nr 1145969). W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także, czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). W niniejszej sprawie, przed ustaleniem powyższych kwestii, z uwagi na długość i skomplikowany charakter toczącego się postępowania, obligatoryjne jest zakreślenie okresu, w którym ewentualnie miało dojść do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę S.. Sam skarżący na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprecyzował, że początkiem tego okresu jest uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 302/08, czyli dzień 8 czerwca 2010 r. Na kolejnej rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. skarżący sprecyzował, że w grę mogą wchodzić trzy okresy, przy czym kwestię wyboru pozostawia do uznania sądu. Przy tak zakreślonym przedziale czasowym zasadnym w ocenie sądu było zbadanie, czy wystąpiła przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę S. od dnia 8 czerwca 2010 r. aż do dnia zamknięcia rozprawy przed tutejszym sądem, tj. do dnia 10 października 2013 r. Przy czym, co należy dodatkowo podkreślić, kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania może być rozważana tylko i wyłącznie w stosunku do Starosty S., a nie w aspekcie łącznego czasu rozpoznawania sprawy przez wszystkie orzekające w sprawie organy. Ponadto w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontroli nie podlegają czynności organów z punktu widzenia ich związków z merytorycznym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, gdyż kwestie te analizowane są w sprawach ze skarg na decyzje i postanowienia, w których badany jest sposób stosowania norm procesowych i związek pomiędzy ich ewentualnym naruszeniem a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone przez Starostę S. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie nosi znamion przewlekłości. Dla powyższej oceny nie bez znaczenia pozostaje fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie II SAB/Bk 60/11 stwierdził bezczynność Starosty S. przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy oraz zobowiązał go do rozstrzygnięcia sprawy w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że organ I instancji prowadząc postępowanie właściwie zaniechał czynności w kierunku jego wyjaśnienia i ograniczył się wyłącznie do informowania stron o kolejnych terminach jego zakończenia. Stan taki trwał do dnia wyrokowania w tamtej sprawie, czyli do dnia 10 stycznia 2012 r. Analizując więc okres do dnia 10 stycznia 2012 r. przyjąć trzeba, że na pewno występowała wtedy w sprawie bezczynność organu, gdyż tak stwierdził WSA w Białymstoku w cytowanym wyroku, a zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast, czy w okresie tym występowała przewlekłość postępowania, ustalić to należało w niniejszej sprawie. Jak bowiem wskazano w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12, konstrukcja art. 149 §1 p.p.s.a. wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W ocenie tego Sądu, nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, gdyż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może się domagać od sądu administracyjnego. Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Strona skarżąca pomimo stwierdzenia przez sąd bezczynności do dnia 10 stycznia 2012 r., dochodzi ponadto stwierdzenia przewlekłości przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu, w okresie do dnia 10 stycznia 2012 r. nie występowało w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wyczerpująco wyjaśnił i uzasadnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., w przedmiotowej sprawie organ właściwie nie prowadził żadnego postępowania, ograniczając się jedynie do informowania stron o kolejnych terminach zakończenia postępowania i zresztą ich nie dotrzymywał. Trafnie zatem zachowanie organu zakwalifikowano jako rażącą bezczynność. W tym czasie nie można zatem mówić o przewlekłości postępowania, gdyż organ nie podejmował żadnych merytorycznych czynności, ani prawidłowych, ani pozorowanych. Po wydaniu wyroku w dniu 10 stycznia 2012 r. akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 30 stycznia 2012 r. W ocenie Sądu, również w okresie pomiędzy 30 stycznia 2012 r., a dniem 10 października 2013 r. nie doszło do przewlekłości postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie można w sposób uzasadniony przypisać Staroście S. przewlekłości postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić, bowiem należy, że już w dniu 6 lutego 2012 r. organ wysłał zawiadomienia do stron o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 15 lutego 2012 r. Następnie w dniu 27 lutego 2012 r. organ zwrócił się do stron w trybie art. 10 kpa z informacją, że strony mogą się zapoznać z aktami, wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i złożyć ewentualne wnioski. W dniu zaś [...] marca 2012 r. organ wydał merytoryczną decyzję w przedmiocie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda P. uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Przy ocenie, czy wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania należy mieć na uwadze, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Jak wynika z ustaleń sądu, Starosta S. po ponownym uchyleniu jego decyzji przez organ II instancji w dniu 19 kwietnia 2012 r. podjął czynności zmierzające do ustalenia przesłanek zawieszenia postępowania, do czego zresztą został zobowiązany przez Wojewodę P. O takie zawieszenie postępowania zwracał się do organu I instancji sam skarżący. To właśnie jego wniosek w tym zakresie spowodował konieczność podjęcia przez Starostę dodatkowych czynności zmierzających do zbadania jego zasadności. Organ na bieżąco podejmował czynności w tej kwestii zwracając się między innymi do stron postępowania o zajęcie stanowiska. Bez nieuzasadnionej zwłoki wydał też w dniu [...] lipca 2012 r. rozstrzygnięcie co do zawieszenia postępowania. Na skutek zażalenia wniesionego przez A. O. organ II instancji uchylił postanowienie Starosty, w związku z czym organ I instancji zobowiązany został do ponownego zbadania przesłanek zawieszenia postępowania, którego domagał się skarżący. Aby zapewnić czynny udział wszystkich stron na każdym etapie postępowania Starosta S. informował ich o wnioskach składanych przez skarżącego i występował do nich o zajęcie stanowiska w sprawie. Nie ulega również wątpliwości, że prowadzona sprawa była szczególnie skomplikowana zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, co przejawiało się w wielokrotnym wydawaniu przez organy decyzji merytorycznych, które były następnie uchylane wraz z zaleceniem dalszego wyjaśniania sprawy. W dniu 9 lipca 2012 r. skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowanie i od dnia 24 lipca 2012 r. akta administracyjne sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku. Pomimo jednak tego faktu, jak wskazuje sam skarżący, w dniu [....] lutego 2013 r. nastąpiło wydanie przez Starostę S. decyzji w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego wniosku o zwrot nieruchomości. Powyższe okoliczności wskazują, że organ podejmował czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy i zrobił to w rozsądnych terminach, zważywszy na konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie narzuconym mu przez Wojewodę P. w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z [...] sierpnia 2012 r. Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest także fakt, że niejako na przeszkodzie do merytorycznego zakończenia postępowania sprawy, które zresztą nastąpiło w postaci decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2012 r., stanął wniosek skarżącego z dnia 12 lutego 2012 r. o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że warunkiem wznowienia postępowania w sprawie cywilnej, które miało być rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego mającego znaczenie dla przedmiotowej sprawy administracyjnej, było wystąpienie do sądu powszechnego z takim wnioskiem uprawnionego podmiotu. W tym celu, czyli o rozważenie takiej możliwości, Starosta S. zwrócił się w dniu 31 sierpnia 2012 r. do Burmistrza Miasta S., a więc zadośćuczynił żądaniu strony w tym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do wniosku, że działanie organu w postaci wydania decyzji merytorycznej w dniu [...] marca 2012 r., nawet w kontekście jej uchylenia przez Wojewodę P., nie może być uznane za działanie pozorne, zmierzające jedynie do przedłużenia trwającego postępowania. Wola organu I instancji w jak najszybszym zakończeniu postępowania przejawiła się ponadto również na etapie po wysłaniu akt do Sądu (24 lipca 2012 r.) w postaci wydania decyzji merytorycznej z dnia [...] lutego 2013 r. W świetle przytoczonych okoliczności brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości analizowanego postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.