II SAB/Bk 77/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mońkach w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. W dniu 29 listopada 2023 r. (data wpływu: 30 listopada 2023 r.) M. L. (dalej jako: "skarżący") złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mońkach wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Pismem z 8 stycznia 2024 r., nr MOPS.532.10.1.2024, skarżący został poinformowany, że postępowanie wyjaśniające dotyczące wydania decyzji w zakresie prawa do funduszu alimentacyjnego zostało zakończone. Pismo zostało mu doręczone 10 stycznia 2024 r. Skarżący pismem z 10 stycznia 2024 r. ponowił ww. wniosek o przyznanie świadczenia. Decyzją z 23 stycznia 2024 r., nr MOPS.532.1.000040.2023.2024, Dyrektor MOPS w Mońkach odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na pismo strony z 10 stycznia 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z 24 stycznia 2024 r., nr 406.155/AH/XIV/24, stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. SKO decyzją z 27 lutego 2024 r., nr 406.179/E-4/22/2024, uchyliło zaskarżoną przez skarżącego decyzję z 23 stycznia 2024 r. Pismami z 5 marca 2024 r. organ I instancji zwrócił się do: Sądu Okręgowego w Białymstoku o dodatkowe informacje w sprawie; skarżącego do złożenia oświadczenia o bezskuteczności egzekucji alimentów za miesiące styczeń i luty 2024 r. (o ile jest ona bezskuteczna). Skarżący pismem z 7 marca 2024 r. (data wpływu: 8 marca 2024 r.) odpowiedział na ww. wezwanie. SO w Białymstoku złożył odpowiedź na ww. wezwanie pismem z 7 marca 2024 r. (data wpływu: 12 marca 2024 r.). Dyrektor MOPS pismem z 11 marca 2024 r. zwrócił się do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o szczegółową interpretację definicji bezskuteczności egzekucji, w oparciu o przypadek wynikający z wniosku skarżącego. Pismem z 12 marca 2024 r. skarżący zwrócił się za pośrednictwem MOPS do SKO ze "skargą" na niepodjęcie decyzji w sprawie. Dyrektor MOPS postanowieniem z 28 marca 2024 r., nr MOPS.523.10.10.2024, zawiadomił skarżącego, że sprawa nie może być załatwiona w terminie zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – do 29 maja 2024 r. W piśmie z 4 kwietnia 2024 r. skierowanym do SKO skarżący zarzucił MOPS w Mońkach przewlekłość w podjęciu decyzji o przyznaniu jego synowi środków pieniężnych pochodzących z funduszu alimentacyjnego. Postanowieniem z 16 kwietnia 2024 r., nr 406.454/E-4/XII/2024, SKO w Białymstoku stwierdziło, że Burmistrz Moniek (z jego upoważnienia działa bowiem Dyrektor MOPS w Mońkach) nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pismem nr DSR-IV.510.2024 (data wpływu: 17 kwietnia 2024 r.) udzieliło odpowiedzi na zapytanie MOPS z 11 marca 2024 r. Pismem z 9 maja 2024 r., nr MOPS.532.10.14.2024, Dyrektor MOPS zwrócił się do skarżącego z prośbą o złożenie oświadczenia o bezskuteczności egzekucji alimentów za miesiąc marzec i kwiecień 2024 r. (o ile jest ona bezskuteczna). Skarżący w piśmie z 17 maja 2024 r. poinformował organ, że w poprzednich swoich pismach dołączył wszystkie posiadane przez niego, a wymagane ustawą, dokumenty przydatne w celu przyznania świadczenia. W odpowiedzi organ pismem z 20 maja 2024 r., nr MOPS.532.10.16.2024, ponownie zwrócił się do strony o złożenie oświadczenia o bezskuteczności egzekucji alimentów za miesiąc marzec i kwiecień 2024 r. (o ile jest ona bezskuteczna). Pismem z 22 maja 2024 r. skierowanym do SKO za pośrednictwem MOPS, strona wniosła "skargę na przewlekłość w podjęciu decyzji, po uchyleniu w całości decyzji I instancji". Postanowieniem z 5 czerwca 2024 r., nr 406.357/E-10/XXI/2024, SKO uznało, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdziło, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Kolegium zobowiązało organ do natychmiastowego wezwania skarżącego do złożenia oświadczenia dotyczącego przebiegu egzekucji zobowiązań alimentacyjnych na rzecz jego syna w miesiącach: wrzesień i październik 2023 r. oraz wysokości wyegzekwowanych bądź przekazanych przez dłużniczkę alimentacyjną alimentów na rzecz syna w okresie od 1 listopada 2023 r. do chwili obecnej, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji SKO w Białymstoku z 27 lutego 2024 r. SKO wyznaczyło także organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy. Decyzją z 27 czerwca 2024 r., nr MOPS.532.1.000044.2023.2024, organ I instancji odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Decyzja została doręczona stronie 30 czerwca 2024 r. W dniu 28 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora MOPS w Mońkach, zarzucając brak wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej w postaci przyznania jego synowi świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W oparciu o ww. zarzut skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w zakresie przyznania jego synowi świadczenia z funduszu alimentacyjnego; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania; 3. zasądzenie na rzecz jego syna świadczenia pieniężnego z uwagi na rażącą bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że 27 czerwca 2024 r. wydano decyzję nr MOPS.532.1.000044.2023.2024, która obecnie jest przedmiotem postępowania odwoławczego (odwołanie przesłane do SKO 3 lipca 2024 r.). Jak wskazał Dyrektor MOPS, skarżący odebrał ww. decyzję 30 czerwca 2024 r., a 1 lipca 2024 r. złożył od niej odwołanie. Pismem procesowym z 16 października 2024 r. pełnomocnik ustanowiony skarżącemu z urzędu wniósł o: dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Burmistrza MOPS w Mońkach z 10 września 2024 r., nr MOPS.532.1.000044.2023.2024, w sprawie przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego – na okoliczność sposobu prowadzenia postępowania i działania zaskarżonego organu w sprawie; zasądzenie zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych, gdyż pełnomocnik oświadczył, że koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jej organów. W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza ustawowe terminy. W art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. wymieniono sprawy, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia jest opisana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że skarżący poprzedził złożenie przedmiotowej skargi wniesieniem ponaglenia, co uczynił pismem z 22 maja 2024 r. ("skarga na przewlekłość w podjęciu decyzji, po uchyleniu w całości decyzji I instancji"), w odpowiedzi na które, postanowieniem z 5 czerwca 2024 r. SKO uznało, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdziło, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Co prawda pismo skarżącego nie zawierało oznaczenia, iż stanowi ponaglenie, jednak biorąc pod uwagę jego treść i aktualną sytuację prawnoprocesową strony, organ odwoławczy słusznie potraktował je właśnie jako tego rodzaju pismo. Okoliczność ta nie jest zresztą w sprawie kwestionowana. Tym samym formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność organu zostały spełnione. Mając na względzie treść art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze, przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący, jako dysponent skargi, wyraźnie wskazał, że zarzuca organowi bezczynność sprowadzającą się do niewydania decyzji w przedmiocie udzielenia jego synowi świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Ta właśnie okoliczność była przedmiotem oceny przez skład orzekający. Kwestia badania ewentualnej przewlekłości postępowania organu, również ze względu na odrębność obu instytucji, pozostała zatem poza obszarem zainteresowania w niniejszej sprawie. Sąd w pierwszej, tzw. historycznej, części uzasadnienia, w sposób szczegółowy opisał chronologię i istotę działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organ, przy aktywnym udziale skarżącego, toteż ponowne ich przytaczanie nie jest konieczne. Dla porządku wypada jedynie zauważyć, że skarżący zainicjował postępowanie wnioskiem z 29 listopada 2023 r. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji odmówił mu świadczenia decyzją z 23 stycznia 2024 r., zaś to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez SKO decyzją z 27 lutego 2024 r. Organ pierwszej instancji przystąpił zatem do ponownego rozpoznania sprawy, m.in. kierując wezwania do skarżącego czy zwracając się do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o interpretację przepisów, co jednocześnie przełożyło się na zawiadomienie o niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu. W międzyczasie SKO (postanowienie z 16 kwietnia 2024 r.) stwierdziło, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości. Po otrzymaniu odpowiedzi Ministerstwa (data wpływu: 17 kwietnia 2024 r.), 9 maja 2024 r. organ wystąpił z kolejnym wezwaniem do skarżącego, co ponownie uczynił 20 maja 2024 r. Pismem z 22 maja 2024 r. strona wniosła "skargę na przewlekłość", która została potraktowana jako ponaglenie, a Kolegium stwierdziło przewlekłość organu I instancji bez rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania, decyzją z 27 czerwca 2024 r., organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia. Rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie 30 czerwca 2024 r. Tymczasem jednak, w dniu wydania decyzji, skarżący nadał rozpatrywaną skargę na bezczynność, która do SKO w Łomży wpłynęła 28 czerwca 2024 r. Sąd w tym miejscu podkreśla zatem, że istotą skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. O bezczynności można zatem mówić tylko do czasu załatwienia sprawy. Dlatego, dokonując oceny, czy organ rzeczywiście pozostawał w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie składania skargi. Wypada więc zauważyć, że w wyroku z 4 sierpnia 2022 r., III OSK 7246/21, NSA zwrócił uwagę, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która "istnieje" już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, choć nie wszystkie skutki prawne. Doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 k.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie (zob. też wyrok NSA z 24 maja 2023 r., III OSK 493/22). Opierając się zatem na aktach sprawy, należy stwierdzić, że organ I instancji na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, a to ze względu na to, że dzień przed złożeniem skargi została wydana decyzja w sprawie. Wprawdzie skarżący na datę złożenia skargi nie miał jeszcze wiedzy co do wydania spornego rozstrzygnięcia (otrzymał je kilka dni później), jednak nie zmienia faktu, że Dyrektor MOPS w Mońkach nie pozostawał w bezczynności. Sąd stoi zatem na stanowisku, że założony przez skarżącego cel skargi na bezczynność w niniejszej sprawie został osiągnięty, gdyż decyzja organu I instancji została wydana, tj. organ załatwił sprawę. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez organ w odpowiedzi na skargę oraz pełnomocnika skarżącego w piśmie z 16 października 2024 r. (zob.: decyzja z 10 września 2024 r.), skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 27 czerwca 2024 r., która to decyzja została uchylona przez organ odwoławczy (brak informacji o dacie i numerze decyzji). W następstwie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor MOPS decyzją z 10 września 2024 r., nr MOPS.5321.1.000044.2023.2024, przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie. Opisane okoliczności wskazują zatem na efektywne działanie organu I instancji przy czynnym udziale skarżącego. Skoro więc organ wydał decyzję z wniosku skarżącego, a zatem uczyniono de facto zadość celowi skargi na bezczynność, to skargę należało oddalić. Na marginesie jedynie sąd zauważa, że w sprawie nie mogła znaleźć zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), choćby z tego względu, że w realiach niniejszej sprawy decyzja z 27 czerwca 2024 r. nie nosiła znamion decyzji ostatecznej. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a.