II SAB/Bk 81/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie nierozpoznania odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi Ł. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 312,20 zł (trzysta dwanaście złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej J. W. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skarga na bezczynność Wojewody P. została wywiedziona na tle następujących okoliczności: Starosta H., jako organ pierwszej instancji, na wniosek inwestora A. H. udzielił decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostojącej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m3 i zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m3 na działce nr 25 położonej we wsi I., gmina N. oraz zatwierdził projekt budowlany. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. W. (dalej powoływana także jako Skarżąca) podnosząc, iż jest właścicielką działki znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, iż przeprowadzona analiza zgodności tej inwestycji z przepisami budowlanymi prowadzi do wniosku, że obszar oddziaływania tej inwestycji nie obejmuje nieruchomości Skarżącej, a wobec tego Skarżąca nie jest stroną w tej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), co oznacza, że nie jest uprawniona do wniesienia odwołania i z tej przyczyny postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r., II SA/Bk 51/05, oddalił skargę Skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody P., wskazując, że organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ zgodnie z treścią raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a wobec tego Skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzuty Skarżącej dotyczące treści raportu mogły być podnoszone wyłącznie w postępowaniu dotyczącym tego raportu, zakończonym decyzją Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2004 r. i nie mogą być podnoszone w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Skarżącej, wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku oraz decyzję Wojewody P. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. NSA w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że skoro organ w zaskarżonej decyzji ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektów ograniczył wyłącznie do usytuowania obiektów ze względu na odległość do granicy działki inwestora, to Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do dokonywania własnych ustaleń obszaru oddziaływania tych obiektów ze względu na ochronę środowiska, z powołaniem się na raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ w ogóle nie wyznaczył terenu w otoczeniu obiektów budowlanych na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności w ogóle nie odniósł się do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie poddał tego raportu ocenie. Należało więc uchylić zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody P., ponieważ organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, iż nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych. Uwzględniając treść powyższego wyroku, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Przyczyną wydania tejże decyzji była okoliczność, że odwołanie pochodziło od osób niebędących stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę oraz uchylenie przez Starostę Hajnowskiego własnej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, co skutkowało wycofaniem jej z obrotu prawnego. Wojewoda zaznaczył, że kwestia wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwoleniu na budowę była badana w oparciu o raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w wielu postępowaniach administracji architektoniczno-budowlanej, organów nadzoru budowlanego i sądu, z których to rozstrzygnięć jednoznacznie wynika, że nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Wojewoda zaznaczył, że autorzy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zarówno z kwietnia 2007 r. jak i listopada 2007 r.) stwierdzają, że oszacowane oddziaływanie inwestycji w obrębie wszystkich sfer środowiska przyrodniczego oraz w zakresie zdrowia publicznego nie wykracza swoim zasięgiem poza granice terenu, dla którego założony jest wniosek o wydanie decyzji. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2006 r., uchylającej własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], w wyniku czego pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została przywrócona do obrotu prawnego. Po wydaniu wyroku przez WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 52/08 z dnia 29 września 2009 r., po wznowieniu postępowania na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze od powyższej decyzji. W wyniku skargi Skarżącej na powyższą decyzję, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2010 r. VII SA/Wa 638/10 uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym jest rozpatrzeniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., [...] ponownie umorzył postępowanie odwoławcze. Pismem z dnia 10 maja 2011 r., Skarżąca J. W. i W. K. wniosły skargę na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie wykonania wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06. Następnie pismami z dnia 10 i 16 listopada 2011 r., Skarżąca J. W. sprostowała powyższą skargę, wskazując, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wojewody P. w kwestii nierozpoznania odwołania z dnia [...] listopada 2004 r. od decyzji Starosty H. Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Zdaniem Skarżącej w sprawie, bezczynność Wojewody P. polega na nierozpozaniu merytorycznym jej odwołania od decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]. W ocenie Skarżącej, Wojewoda P. błędnie umorzył postępowanie wywołane jej odwołaniem z przyczyn formalnych, bowiem w wyniku wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. Ii OSK 208/06 powinien był rozpoznać je merytorycznie. Zdaniem Skarżącej w sprawie nie został wyznaczony obszar oddziaływania i nie został sprawdzony i oceniony projekt zagospodarowania działki pod względem wymagań Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do tego prawa. Mimo stosownych wezwań do usunięcia naruszeń prawa, w tym z dnia 30 listopada 2010 r., organ nie podjął żadnych działań w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie nie miała miejsca jego bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. W niniejszej sprawie, dokonując analizy toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania odwołania Skarżącej od decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], Sąd nie dostrzegł bezczynności Wojewody P. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda P. początkowo, w drodze decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze wywołane powyższym odwołaniem z uwagi, że Skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Skarżąca. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r., II SA/Bk 51/05, oddalił skargę Skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody P., wskazując, że organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ zgodnie z treścią raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a wobec tego Skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Skarżącej, NSA wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, uchylił zaskarżony wyrok oraz powyższą decyzję Wojewody, zaś sprawa została mu zwrócona do ponownego rozpoznania. Wówczas Wojewoda P., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] ponownie umorzył postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem Skarżącej od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, argumentując to faktem, że odwołanie pochodziło od osób niebędących stroną w postępowaniu oraz, że nastąpiło uchylenie przez Starostę H. własnej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, co skutkowało wycofaniem jej z obrotu prawnego. Skoro nie istniała w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, postępowanie odwoławcze od takiej decyzji było bezprzedmiotowe, a zatem istniały przesłanki, na dzień wydania decyzji, do umorzenia postępowania odwoławczego. Decyzja ta do chwili złożenia skargi na bezczynność Wojewody nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania odwołania Skarżącej z dnia [...] listopada 2004 r. ostatecznie zostało zakończone w dniu [...] czerwca 2007 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że Wojewoda P. nie pozostaje i nie pozostawał w chwili wniesienia skargi w bezczynności z wydaniem decyzji w sprawie rozpatrzenia odwołania Skarżącej z [...] listopada 2004 r., do czego zobowiązywał go wyrok NSA z 28.03.2007 r. Z przyczyn formalnych była to decyzja procesowa umarzająca postępowanie w sprawie, albowiem ku temu zaistniały przesłanki, co organ wyraził dostatecznie w uzasadnieniu decyzji dnia [...] czerwca 2007 r. W tych okolicznościach nie może być mowy o jakimkolwiek zaniechaniu ze strony organu w wydaniu stosownego aktu, szczególnie że został on wydany w terminie o jakim mowa w art. 286 § 2 p.p.s.a. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie administracyjne strona miała możliwość jego kwestionowania w drodze odwoławczej. Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze toczące się przed Wojewodą P., zainicjowane odwołaniem Skarżącej z [...] listopada 2004 r. zostało zakończone [...] czerwca 2007 r., a zatem Skarżąca nie może domagać się jego merytorycznego rozpatrzenia. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, Wojewoda nie ma kompetencji do merytorycznego rozpoznania odwołania Skarżącej, a zatem nie można mu skutecznie zarzucać bezczynności. Końcowo wskazać należy, że kwestia prawidłowości czynności podejmowanych przez Wojewodę P. w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ponownego rozpatrzenia odwołania Skarżącej od decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. była poddana ocenie tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., w sprawie II SA/Bk 647/08, oddalił skargę Skarżącej na niewykonanie przez Wojewodę P. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.