II SAB/Bk 81/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie obniżenia terenu działki 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie wszczęte w dniu [...] .02.2011 r. z wniosku skarżącego J. R. w sprawie obniżenia poziomu działki, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w H. grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych, 4. przyznaje adwokatowi R. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. R. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Sygn. akt II SAB/Bk 81/13 (82/13) U Z A S A D N I E N I E Skargą złożoną za pośrednictwem organu w dniu 6.08.2013r. J. R. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie obniżenia przez inwestorkę D. W. terenu działki o numerze [...] oraz terenu działki skarżącego o numerze [...], położonych w N. W skardze podał, że D. W. realizując w 2008r. na działce [...] inwestycję w postaci budowy pawilonu handlowo – usługowego dokonała niezgodnego z prawem obniżenia terenu przy budynkach należących do skarżącego, zagrażającego bezpieczeństwu domu i stodoły skarżącego. Wnioskiem z dnia 2.02.2011r. skarżący wystąpił do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie podkopania jego stodoły usytuowanej na jego działce o numerze [...]. Pismem z dnia 11.04.2011r. organ przedłużył postępowanie informując, że je zakończy w ciągu 30 dni od zakończenia postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy N. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącego wskutek robót prowadzonych przez D. W. oraz postępowania prowadzonego w sprawie doprowadzenia działki [...] i [...] do stanu pierwotnego. Zdaniem strony, organ nie powinien był tak postąpić albowiem kwestia podkopania budynków leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Dodał, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych i zmiany naturalnego ukształtowania terenu działek o numerach [...] i [...] trwa już 4 lata a wszystkie 4 decyzje wójta zostały uchylone przez SKO w B. Skarżący podał, że wywiódł w dniu 6.03.2013r. zażalenie na niezałatwienie sprawy i przewlekle prowadzone postępowanie, które postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2013r. zostało uznane za niezasadne. Końcowo skarżący wskazał na treść art. 35 K.p.a. i podkreślając, że postępowanie w sprawie trwa już 2,5 roku, stwierdził, że doszło do naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, co jest sprzeczne z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 K.p.a. Nadmienił, że ignorowanie sygnału o podkopaniu stodoły skarżącego doprowadziło do wydania inwestorce niezgodnej z prawem dokumentacji oraz pobudowania i odbioru inwestycji. Skarżący wniósł o orzeczenie bezczynności i przewlekłości postępowania ze stwierdzeniem, że miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, orzeczenie w stosunku do organu stosownej kary pieniężnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz łącznej kwoty 4 000 złotych w związku z zaistniałą bezczynnością i przewlekłością postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. w odpowiedzi na skargę podał, że początkowo uznając, iż kwestia obniżenia terenu działki skarżącego przy budynku stodoły została rozstrzygnięta poprzez zbadanie prawidłowości wykonania zabezpieczenia terenu działki i stodoły skarżącego w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 81 "c" Prawa budowlanego, poinformował skarżącego pismem o powyższym stanowisku. Na skutek jednak niezadowolenia skarżącego, uznał za celowe wszczęcie odrębnego postępowania z jego wniosku. W trakcie tego postępowania organ uzyskał wiedzę o prowadzonych przez Wójta Gminy N. postępowaniach z wniosków skarżącego oraz E. I J. S. dotyczących przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania terenu działki [...] i przywrócenia stosunków wodnych na działce o numerze [...]. Dla rozpoznania wniosku skarżącego w sprawie naruszenia stosunków wodnych został wyznaczony Wójt Gminy H. Z uwagi na powyższe odrębne postępowania organ uznał za zasadne wstrzymanie się z załatwieniem prowadzonej sprawy do czasu zakończenia postępowań prowadzonych przez Wójta Gminy N. i Wójta Gminy H. w sprawach naruszenia stosunków wodnych. Decyzje wydawane przez ww. wójtów były kilkakrotnie uchylane przez SKO w B., co miało bezpośredni wpływ na wydłużenie niniejszego postępowania, ale nie świadczy – zdaniem organu – o bezczynności i przewlekłości postępowania. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi cofając wniosek w zakresie żądania zasądzenia odszkodowania na rzecz skarżącego oraz precyzując wniosek o ukaranie organu grzywną w zakresie wysokości poprzez żądanie wymierzenia grzywny w kwocie 5 000 złotych (vide: protokół z rozprawy k. 193 akt sądowych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. niewątpliwie zaistniała bezczynność i wystąpiła przewlekłość. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Pod pojęciem natomiast przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ( tak NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. IISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 par. 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa (trwało) dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Zadaniem sądu badającego zarzucaną bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, jest wypowiedzenie się, czy dokonywane przez organ czynności procesowe były uzasadnione przepisami prawa materialnego i procesowego oraz czy odległości czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie były nadmierne, przy uwzględnieniu art. 35 par. 5 K.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. zawiadomieniem z dnia 15.02.2011r. poinformował między innymi skarżącego J. R., że na jego wniosek wszczęte zostało przez organ postępowanie w sprawie obniżenia terenu działki [...] przy stodole zlokalizowanej na działce [...] w N. Postępowaniu nadano numer [...]. Przebieg podejmowanych we wszczętym postępowaniu działań organu był następujący: 1. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania organ jednocześnie poinformował strony (skarżącego J. i E. S. oraz D. W.) o wyznaczeniu na dzień 4.03.2011r. oględzin. 2. dnia 4.03.2011r. odbyły się w sprawie oględziny, 3. pismem z dnia 8.03.2011r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy w N. o udzielenie informacji, czy urząd prowadził bądź prowadzi postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na obniżeniu poziomu terenu i nawiezieniu ziemi, na działkach o numerach geodezyjnych [...], [...], [...] i .. położonych w N., 4. pismem, które wpłynęło do organu 14.04.2011r. Urząd Gminy N. poinformował organ o wydaniu w dniu [...].12.2010r. decyzji w postępowaniu z wniosku J. R. o przywrócenie stanu poprzedniego na działce [...] w N. w związku z obniżeniem gruntu, którą to decyzję zaskarżył odwołaniem wniesionym do SKO J. R., 5. w dniu 7.03.2011r. do organu wpłynął wniosek E. i J. S. o wszczęcie postępowania w sprawie obniżenia przez D. W. terenu działki [...] grożącego zawaleniem ogrodzenia osadzonego na działce [...], 6. zawiadomieniem z dnia 14.03.2011r. organ poinformował strony, że wniosek państwa S. będzie rozpoznany w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącego oraz poinformował o terminie oględzin wyznaczonych na dzień 30.03.2011r. 7. w dniu 30.03.2011r. odbyły się oględziny, w których uczestniczył także skarżący 8. pismem z dnia 11.04.2011r. organ poinformował strony, że sprawy z obu wniosków będą rozpatrzone w terminie 30 dni od zakończenia postępowania prowadzonego przez Urząd Gminy w N. 9. pismem z dnia 8.03.2013r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy w N. o informację na jakim etapie jest postępowanie dotyczące kwestii obniżenia i podwyższenia terenu działek [...], [...], [...] i [...] prowadzone na wniosek E. i J. S. 10. pismem , które wpłynęło do organu 16.04.2013r. Urząd Gminy N. poinformował organ, że oczekuje na wyjaśnienie kilku kwestii przed wydaniem w sprawie decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na działkach [...], [...], [...] i [...] położonych w N. W aktach administracyjnych znajduje się nadto 7 notatek pracownika organu z ustaleń w Urzędzie Gminy w N. i w Urzędzie Gminy w H. o stanie postępowań prowadzonych przez te organy w sprawach naruszenia stosunków wodnych z wniosków państwa S. i z wniosku J. R., pochodzące z dat: 13.05.2011r, 27.10.2011r, 27.01.2012r. 15.06.2012r. 30.08.2012r. 25.06.2013r, i z 4.09.2013r. Zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy i przewlekle prowadzone postępowanie złożone w dniu 6.03.2013r. postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2013r. zostało uznane za nieuzasadnione. Opisany wyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego ewidentnie wskazuje, że postępowanie administracyjne wszczęte 15.02.2011r. nie zostało zakończone do dnia wyrokowania przez sąd a zatem, że trwa już ponad 3 lata. Nie ma przy tym w aktach administracyjnych potwierdzenia, by od kwietnia 2011r. organ informował strony postępowania o przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Powody wstrzymywania się od kwietnia 2011r. z wydaniem w sprawie decyzji można odczytać wyłącznie z treści notatek sporządzanych przez pracownika organu na okoliczność toku postępowań prowadzonych przez Wójta Gminy N. i Wójta Gminy H. w sprawach naruszenia stosunków wodnych przez inwestorkę D. W., do czasu zakończenia których organ nadzoru budowlanego wstrzymywał się z wydaniem decyzji w sprawie obniżenia terenu działki skarżącego robotami budowlanymi wykonywanymi przez inwestorkę. Umknęło uwadze organu nadzoru budowlanego, że proceduralnym wyrazem zależności prowadzonego postępowania administracyjnego od wyniku innego postępowania administracyjnego jest zawieszenie postępowania. Jedynie okres zawieszenia postępowania wstrzymałby – stosownie do treści art. 35 par. 5 K.p.a. - bieg terminu załatwienia sprawy a w konsekwencji nie pozwoliłby na przypisanie organowi bezczynności za okres zawieszenia. Opieszałości i bezczynności organu nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie nie usprawiedliwia też złożony przedmiot postępowania, określony jako "obniżenie terenu nieruchomości skarżącego" robotami budowlanymi wykonanymi przez inwestorkę, nakładający się na przedmiot postępowań w sprawie naruszenia przez inwestorkę stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiedzkich, z jednej strony skarżącego, z drugiej strony państwa S. Wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie ujętej jako "obniżenie terenu nieruchomości skarżącego" robotami budowlanymi związanymi z budową przez Do. W. pawilonu handlowo – usługowego wskazywałoby na wyjście przez inwestorkę poza granice terenu inwestycji przy wykonywaniu rozpoczynających budowę tzw. prac przygotowawczych, opisanych art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Kontrola prawidłowości procesu budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zatem wyjaśnienie okoliczności sprawy i właściwe zakwalifikowanie działań inwestora poprzez pryzmat przepisów Prawa budowlanego odnoszących się do ustalonego naruszenia. Nieodnalezienie w przepisach ustawy Prawo budowlane sankcji dla ustalonego naruszenia skutkować mogłoby umorzeniem postępowania administracyjnego, co także wymaga wydania decyzji administracyjnej. Konsekwencją dostrzeżenia ewidentnej bezczynności organu i przewlekłości postępowania, stało się uwzględnienie skargi w sposób wynikający z treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie zatem do treści tego przepisu, Sąd w pierwszej kolejności zobowiązał organ do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie wszczęte w dniu 15.02.2011r. nie przesądzając, czy ma to być decyzja merytoryczna czy formalnie kończąca postępowanie administracyjne z racji zakazu - co do zasady - merytorycznego wkraczania przez sąd w jurysdykcję administracyjną przy orzekaniu w sprawach ze skarg na bezczynność organu. Wystarczającym dla uwzględnienia skargi w sprawie było to, że bezczynność organu zaistniała w formalnie wszczętym postępowaniu administracyjnym w indywidualnej sprawie, niezakończonym do daty wyrokowania, czyli pozostającym w toku. Nadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8.10.2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W kontrolowanej sprawie Sąd nie odnalazł elementów usprawiedliwiających opieszałość organu a ewidentne zlekceważenie formalnego obowiązku informowania stron postępowania o przyczynach zwłoki, nie pozwalało sądowi na łagodniejsze potraktowanie postawy organu. Konsekwencją stwierdzenia rażącej bezczynności i przewlekłości stało się także orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny. Uwzględniając wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie 3000 złotych. Wprawdzie strona wnioskowała o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 złotych, ale wnioskiem tym skład orzekający nie był związany stosownie do treści art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że o wysokości grzywny rozstrzygnął samodzielnie sąd, który określenia kwoty grzywny dokonał poprzez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. W wyroku z dnia 26.10.2006r. (sygn. III SA/Wa 1237/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 par. 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przy tym wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Z uwagi na złożony przed zamknięciem rozprawy wniosek pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy, orzeczono też o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego przed sądem (art. 210 par. 1 w związku z art. 205 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).