II SAB/Bk 84/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łomża w przedmiocie organizacji transportu publicznego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. , I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, A.F. (dalej powoływany jako skarżący) zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łomży (dalej powoływany jako organ) w przedmiocie jego wniosku o zorganizowanie wokół miasta Łomży usług kolei podmiejskiej. Skarżący podniósł, że w dniu 7 marca 2023 r. w odpowiedzi na wniosek otrzymał pismo od inżyniera P. C., który bez udokumentowania na jakiej podstawie prawnej, odrzucił jego wniosek o zorganizowanie wokół miasta usług kolei podmiejskiej. Zdaniem skarżącego odpowiedź ta była nieuzasadniona i nie zawierała odpowiednich podstaw prawnych, co wskazuje na naruszenie procedur administracyjnych oraz zaniedbanie obowiązków przez władze miasta. Wskazał, że w dacie 30 lipca 2021 r. otrzymał też odpowiedź od D. B., Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, w której stwierdzono, że proponowane rozwiązania są nieuzasadnione ekonomicznie oraz że szacowany koszt ich utrzymania byłby za wysoki na możliwości budżetowe miasta Łomża. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w dniu 23 lipca 2024 r. skarżący za pośrednictwem organu złożył skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego oraz zaniechanie obowiązków przez Radę Miasta Łomża i Urząd Miejski w Łomży w zakresie organizacji usług kolei podmiejskiej wokół miasta Łomża. Wskazał w niej, że w dniu 2 kwietnia 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpił z wnioskiem do Rady Miejskiej w Łomży z zapytaniem o powrót kolei pasażerskiej do Łomży. W dniu 17 kwietnia 2024 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Łomży zwrócił się do Prezydenta Miasta Łomża z prośbą o przeanalizowanie i udzielenie odpowiedzi na pytanie zadane za pośrednictwem poczty elektronicznej dotyczące kolei w Łomży. Dnia 16 maja 2024 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska udzielił za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedzi skarżącemu. Następnie skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej wniósł o przekazanie korespondencji do PKP Polskie Linie Kolejowe, co też Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska uczynił. W dniu 21 czerwca 2024 r. PKP Polskie Linie Kolejowe zgodnie z otrzymaną wiadomością udzieliły skarżącemu pełnej informacji dotyczącej kolei w Łomży. 3. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie było przewlekłości postępowania administracyjnego oraz zaniechania obowiązków w zakresie odpowiedzi w sprawie organizacji transportu publicznego. Skarżący otrzymał odpowiedzi na wszystkie zapytania. 4. W piśmie z 19 września 2024 r. skarżący poszerzył dotychczasową argumentację. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Skarga podlega odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie podlega kognicji sądu administracyjnego. 2. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga bowiem uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a." skarga podlega odrzuceniu m.in., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), a także jeżeli z innych przyczyn, innych niż określone w pkt 2-5a, jest ona niedopuszczalna (pkt 6). Mając na uwadze przedstawiony zakres skargi, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 3. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie te akty i te czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu administracji publicznej ma miejsce jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). 4. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość, sąd administracyjny bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany albo czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje zaś merytoryczna poprawność działań organów rozpatrujących zgłoszone żądanie czy też słuszność rozstrzygnięcia, jak też realizowanie innych jeszcze celów. Zatem dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu zarzucono zwłokę w załatwieniu sprawy, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania określonej czynności oraz czy organ podjął działania i czy pozostaje w sprawie w zwłoce. Należy mieć na uwadze, że istotę skargi na bezczynność lub przewlekłość stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadniczo skarga na bezczynność lub przewlekłość organu jest też pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12). 5. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne brak było podstaw do uznania, aby w trybie skargi na przewlekłość wymóc na organie – poprzez sformułowanie określonego zobowiązania przez sąd administracyjny – podjęcia określonych działań w zakresie zorganizowania wokół miasta Łomży usług kolei podmiejskiej, tak jak tego oczekiwał skarżący, zarzucając organowi także zanichanie obowiązków podjęcia działań w tym zakresie. Przeprowadzenie konkretnych inwestycji gminnych (miejskich), o ile nie dotyczą realizacji obowiązków związanych z poszanowaniem interesów konkretnego podmiotu, dla którego to działania ustawa przewiduje określony tryb w indywidualnej sprawie (a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie) nie może być dochodzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tego też powodu nie można skutecznie wnieść skargi na przewlekłość w sprawie, w której brak jest materialnoprawnej podstawy do załatwienia takiej indywidualnej sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Skoro zatem brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa publicznego, dającego podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ w zakresie objętym kontrolą sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 132/20 i z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 249/22). 6. Podsumowując, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łomży była niedopuszczalna, gdyż nie dotyczyła takiego działania, które w aktualnym stanie sprawy mogłoby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. 7. Wobec powyższego, w sprawie zaistniała podstawa do uznania, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne ze względu na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. 8. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.