II SAB/Bk 95/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi małoletniego D. P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego W. P. na bezczynność Podlaskiego Kuratora Oświaty w Białymstoku w przedmiocie uznania zagranicznego świadectwa 1. zobowiązuje Podlaskiego Kuratora Oświaty do rozpatrzenia wniosku z dnia 25 lipca 2024 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Podlaskiego Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 25 lipca 2024 r. (data wniosku tożsama z datą wpływu) D. P. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił do Podlaskiego Kuratora Oświaty z wnioskiem o uznanie świadectwa Nr [...] wydanego [...] czerwca 2024 r. przez Średnią Szkołę w W., Republika Białorusi, za dokument potwierdzający w Rzeczypospolitej Polskiej wykształcenie średnie oraz uprawnienie do kontynuacji nauki, w tym uprawnienie do ubiegania się o przyjęcie na studia wyższe w RP. Do wniosku załączono oryginał świadectwa wraz z apostile i tłumaczeniem na język polski oraz oryginały certyfikatów potwierdzających zdanie dwóch egzaminów scentralizowanych (CE). Wnioskodawca 21 sierpnia 2024 r. przesłał drogą mailową skany tłumaczeń ww. certyfikatów oraz skan oświadczenia, z którego wynikało, że nie posiada trzeciego certyfikatu, gdyż "trzeci egzamin w Białorusi zdaje się na życzenie absolwenta szkoły". Pismem z 23 sierpnia 2024 r., w oparciu o art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego uzyskanie uprawnień do kontynuacji nauki na odpowiednim poziomie w państwie, w którego systemie edukacji wydano świadectwo, tj. dokumentu potwierdzającego uprawnienie do ubiegania się o przyjęcie na studia wyższe w Republice Białorusi oraz o zakresie tych uprawnień. Zdaniem organu bowiem złożony wniosek nie spełniał wymagań określonych w § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie postępowania w celu uznania świadectwa lub innego dokumentu albo potwierdzenia wykształcenia lub uprawnień do kontynuacji nauki uzyskanych w zagranicznym systemie oświaty (Dz. U. z 2023 r. poz. 1885, dalej jako: "rozporządzenie MEN"). W odpowiedzi na wezwanie W. P. – ojciec małoletniego wnioskodawcy – 25 sierpnia 2024 r. za pośrednictwem ePUAP załączył skany dwóch dokumentów w języku rosyjskim bez tłumaczenia: Dekret Prezydenta i Kodeks oświaty. Skarżący 28 sierpnia 2024 r. za pośrednictwem ePUAP przesłał pismo zatytułowane "Ponaglenie", z którego treści wynika, że załącznik stanowi plik o nazwie "28.08.2024-Ponaglenie.doc.xml". W dniu 29 sierpnia 2024 r., również za pośrednictwem ePUAP, skarżący przesłał pismo "skarga na przewlekłość i bezczynność Podlaskiego Kuratora Oświaty", z którego wynika, że załączono do niego plik o nazwie "29.08.2024-Skarga-WSA.docx.xml". Pismem z 6 września 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że ww. korespondencja z 28 i 29 sierpnia 2024 r. nie zawierała w załączeniu wskazanych pism, w związku z czym wezwano stronę do skutecznego doręczenia wskazanych pism. W odpowiedzi skarżący za pośrednictwem ePUAP 9 września 2024 r. przesłał w załączeniu plik "09.09.2024-Ponaglenie-Wojewoda-Podlaski.docx.xml". Ponownie, pismem z 11 września 2024 r., organ poinformował, że ww. korespondencja nie zawiera w załączniku dokumentu elektronicznego, i wezwał stronę do skutecznego doręczenia. Pismem z 11 września 2024 r., nr OPZ.5640.115.2024, PKO zawiadomił skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o uznanie świadectwa uzyskanego za granicą, gdyż nie spełniał określonych w § 2 ust. 3 rozporządzenia MEN wymogów formalnych. Pismem z 29 sierpnia 2024 r. skarżący, reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego – swojego ojca W. P., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku "na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym Podlaskiego Kuratora Oświaty". Skargę wniesioną bezpośrednio do sądu, sąd ten przekazał 2 września 2024 r. organowi, w celu nadania właściwego biegu (termin wpływu do sądu po przesłaniu przez organ: 23 września 2024 r.). W skardze zarzucono naruszenie art. 36 § 1, art. 35 §3 k.p.a., co w ocenie skarżącego wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania. W oparciu o tak postawiony zarzut strona wniosła o: stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn opóźnień i ustalenie osób odpowiedzialnych za przewlekłość; podjęcie działań zapobiegających podobnym opóźnieniom w przeszłości; zlecenie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niezłożenie ponaglenia, ewentualnie oddalenie. Pismem z 28 września 2024 r. skarżący uzupełnił skargę o zarzut bezczynności organu. Wskazał, że jego zdaniem wniosek o uznanie zagranicznego świadectwa był kompletny i spełniał wymogi formalne, a pozostawienie go bez rozpoznania było nieuzasadnione prawnie. Zarządzeniem z 30 września 2024 r. przedstawiciel ustawowy skarżącego został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi (w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia) poprzez złożenie dowodu wniesienia do właściwego organu ponaglenia. W odpowiedzi przedstawiciel ustawowy przy piśmie z 3 października 2024 r. przesłał dowody wniesienia ponaglenia 28 sierpnia 2024 r.: ponaglenie wraz z podpisem elektronicznym w formie pliku "28.08.2024-Ponaglenie.docx.xml" oraz Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia i Urzędowe Poświadczenie Odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga jest dopuszczalna. Skład orzekający uznał bowiem, że przedłożone przez przedstawiciela ustawowego przy piśmie z 3 października 2024 r. dowody wniesienia ponaglenia są wystarczające do uznania, że środek ten został rzeczywiście wniesiony, a zatem strona wyczerpała środki zaskarżenia przed organem administracji publicznej, o czym mowa w art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). Gwoli ścisłości wypada też zauważyć, że strona skarżąca wniosła skargę na przewlekłość postępowania, zaś później uzupełniła ją także o zarzut bezczynności. Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Odmiennie niż bezczynność postępowania zdefiniowano jego przewlekłość, która zachodzi, w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W związku z tym ocenę, czy na kontrolowanym etapie postępowania administracyjnego doszło do zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów opieszałości organu. Sąd stoi zatem na stanowisku, że organ w jednym postępowaniu może dopuścić się albo bezczynności, albo przewlekłości prowadzenia sprawy. Nie jest możliwe zaistnienie tych dwóch form opieszałości organu w jednym postępowaniu administracyjnym. Wynika to z ustawowych definicji bezczynności i przewlekłości. Zgodzić zatem należy się ze zdaniem zaprezentowanym m.in. przez NSA w wyroku z 19 listopada 2021 r., I OSK 3051/19 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ są kategoriami odrębnymi". Podobnie twierdzi A. Wróbel: "Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego. Bezczynność konsumuje zatem przewlekłość" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Mając zaś na względzie powyższe rozróżnienie terminologiczne bezczynności i przewlekłości, sąd uznał, że PKO dopuścił się w kontrolowanej sprawie zarzucanej mu przez stronę bezczynności. Spór sprowadzał się bowiem do stwierdzenia, czy organ pozostawał w bezczynności, zawiadamiając stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, po uprzednim wezwaniu jej do uzupełnienia braków formalnych tegoż wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia MEN. Postępowanie organu w przypadku stwierdzenia braków formalnych podania zostało uregulowane w art. 64 k.p.a. W świetle tego przepisu, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W realiach niniejszej sprawy PKO pismem z 19 sierpnia 2024 r., nr OPZ.5640.176.2024, zwrócił się do Ambasady RP w Mińsku z prośbą o pomoc w ocenie uprawnień do ubiegania się o przyjęcie na studia wyższe przez obywateli Białorusi w bieżącym roku. W odpowiedzi z 21 sierpnia 2024 r., nr AMB.MINS.6131.62.2024, Ambasada RP w Mińsku wskazała, że uprawnienie o ubieganie się o przyjęcie na studia wyższe w Republice Białorusi w 2004 r. posiadają osoby, które uzyskały Atestat w 2024 r. i potwierdzenie zdania 2 egzaminów scentralizowanych (CE) i 1 testowania scentralizowanego (CT). W oparciu o uzyskaną informację organ wystosował do skarżącego opisane wyżej wezwanie z 23 sierpnia 2024 r., uznając, że skarżący legitymował się certyfikatami potwierdzającymi zdanie tylko dwóch egzaminów scentralizowanych (CE), nie posiadał natomiast certyfikatu (CT). W związku z tym, że skarżący nie wypełnił wezwania, organ pozostawił jego wniosek bez rozpoznania, jako dotknięty brakami. Skład orzekający zauważa zatem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych traktuje się jako bezczynność organu również sytuację nieuzasadnionego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, przesądzono, że w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stronie przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2024 r. poz. 750 ze zm.), uznanie świadectw i innych dokumentów, wydanych za granicą, w tym uprawnienie do ubiegania się o przyjęcie na studia wyższe, powinno być dokonane z uwzględnieniem zakresu uprawnień w państwie wydania świadectwa lub innego dokumentu. Z kolei z § 2 ust. 3 rozporządzenia MEN wynika, że jeżeli świadectwo nie zawiera informacji o przebiegu kształcenia, do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się: 1) wykaz ocen uzyskanych podczas egzaminu warunkującego ukończenie szkoły lub instytucji edukacyjnej lub zaliczenie danego etapu kształcenia; 2) wykaz przedmiotów i innych zajęć zrealizowanych w ramach danego etapu kształcenia wraz z uzyskanymi ocenami; 3) informację o zrealizowanym programie nauczania dotyczącą treści kształcenia, planowanego czasu nauki i skali ocen; 4) informację o uzyskanych uprawnieniach do kontynuacji nauki na odpowiednim poziomie w państwie, w którego systemie edukacji wydano świadectwo, w tym o uprawnieniach do ubiegania się o przyjęcie na studia wyższe, oraz o zakresie tych uprawnień. Zdaniem sądu nieuprawnione było przyjęcie przez organ, że nieprzedłożenie dokumentu potwierdzającego uzyskanie uprawnień do kontynuacji nauki na odpowiednim poziomie w państwie, w którego systemie edukacji wydano świadectwo, należało potraktować jako brak formalny podania (wniosku), a w konsekwencji pozostawić je bez rozpatrzenia. Zgodnie z dyspozycją art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom określonym w art. 63, czyli – po pierwsze – wskazuje osobę, od której pochodzi, oraz jej adres, po drugie – określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania, oraz po trzecie – czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom określonym innymi przepisami (zob. wyrok NSA z 20 października 2010 r., II GSK 911/09). Podkreśla się jednak, że "treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania" (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1812/11; wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z 16 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1230/19). Przez żądanie wnoszącego należy rozumieć to, czego domaga się on od organu administracji, może to być żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie określenia praw i obowiązków wynikających z przepisów szczególnych, czyli domaganie się określenia sytuacji prawnej strony z uwzględnieniem norm prawa materialnego. Jeżeli zatem w oparciu o treść podania można bez wahania ustalić przedmiot postepowania, którego podjęcia domaga się od organu wnioskodawca i w oparciu o przepisy prawa materialnego orzec o jego prawach i obowiązkach, czyli dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy, to nie można twierdzić, że wniosek strony dotknięty jest brakiem formalnym, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Powoływanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć więc wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94 niepublik.) Tymczasem jednak PKO w Białymstoku, korzystając z trybu z art. 64 § 2 k.p.a. i przewidzianego tam rygoru, wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów dotyczących okoliczności istotnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji merytorycznej oceny złożonego wniosku. Dysponentem treści wniosku (podania) jest strona, i to jej dotyczyć będą skutki wywołane tym wnioskiem. Skoro zatem wniosek spełniał wymogi formalne stawiane tego rodzaju pismu w postępowaniu administracyjnym, to organ miał obowiązek ocenić go merytorycznie i w konsekwencji wydać w tym przedmiocie stosowną decyzję. W związku z tym pod adresem organu musi być wyartykułowany zarzut niedostatecznie wnikliwej - w fazie wszczęcia postępowania - oceny formalnej i procesowej wniosku z 25 lipca 2024 r., konsekwencją czego było załatwienie przedmiotowego podania w niewłaściwej formie. Stwierdzenie powyższego oznacza, że ocena w takim kontekście działań Podlaskiego Kuratora Oświaty, podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego, uzasadnia – na moment rozpoznania skargi – zarzut jego bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek prawna forma działania organu, przeciwnie - jeśli podjęta przez organ w odniesieniu do wniosku strony forma działania jest niewłaściwa i nie obejmująca swym zakresem istoty żądania strony, to świadczy to o bezczynności organu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 czerwca 2017 r., IV SAB/Wr 86/17). Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych. Wskazać przy tym należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (...) (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo uznania przez sąd, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności, nie można było stwierdzić, ażeby bezczynność ta nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (pkt 2. wyroku). Zaniechanie organu było motywowane wyłącznie nieprawidłową interpretacją przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, także na gruncie regulacji materialnoprawnych, bowiem związanych konkretnie z uznawaniem świadectw uzyskanych w Republice Białorusi. Stąd nie można przyjąć, że bezczynność organu nacechowana była rażącym zaniedbaniem organu administracji czy też miała charakter celowy, uporczywy bądź nacechowany ewidentnym niedbalstwem organu. PKO zawiadomił skarżącego o przyczynach pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co było jednak wynikiem błędnej oceny problematyki wymogów formalnych złożonego wniosku. Końcowo, jedynie na marginesie, sąd zauważa, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności może je podejmować tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego (art. 27 w zw. z art. 26 p.p.s.a. w zw. z art. 15 Kodeksu cywilnego). Przepis ten reguluje zatem m.in. sytuację małoletniego, który ukończył 13. rok życia, działającego przez swojego rodzica. Taka sytuacja miała też miejsce w niniejszym postępowaniu przed WSA w Białymstoku. W postępowaniu administracyjnym natomiast (art. 30 § 1 i 2 k.p.a.), osoba posiadająca ograniczoną zdolność do czynności prawnych może dokonywać czynności prawnych swym działaniem za zgodą przedstawiciela ustawowego. Zgodnie z art. 17 Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Przypomnienie o tym wydaje się być istotne, gdyż w postępowaniu przed PKO małoletni (17-letni) skarżący działał samodzielnie i to z nim organ prowadził korespondencję, nie zbadawszy uprzednio jego należytej reprezentacji. Kwestia ta jednak pozostawała poza ramami niniejszego postępowania i nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i ust. 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2. sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym orzeczono w punkcie 1. wyroku. O kosztach postępowania (pkt 3. wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., przyznając skarżącemu od organu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.