II SAB/Bk 98/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. T. i J. A. na bezczynność i przewlekłość postępowania Marszałka Województwa P. w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Marszałka Województwa P. do przekazania według właściwości wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy; 2. stwierdza, że wystąpiła w sprawie przewlekłość postępowania Marszałka Województwa P. i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Marszałkowi Województwa P. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Marszałka Województwa P. na rzecz A. T. i J. A. kwoty po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dnia [...] września 2013 r. A. T. i J. A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Marszałka Województwa P. w sprawie z ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2012 r. wnosząc o ustalenie przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie odszkodowania na rzecz skarżących z tytułu braku rozpoznania ich wniosku w ustawowym terminie. W uzasadnieniu skargi wskazali, że na wniosek A. N. Burmistrz C. w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję, znak [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej: rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na nieruchomości nr [...] położonej w C. gm. C. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. A. T. i J. A. wnieśli do Marszałka Województwa P. za pośrednictwem Burmistrza C. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ze względu na fakt, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa i posiada wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wniosek niniejszy został przekazany do Marszałka Województwa P. dnia [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. J. A. wskazał, że wnioskodawcy do danej chwili nie otrzymali odpowiedzi w związku ze złożonym dnia [...] maja 2013 wnioskiem oraz, że droga nr [...] aktualnie jest nieprzejezdna. W odpowiedzi na ww. pismo Marszałek Województwa P. poinformował, że na terenie posadowienia inwestycji objętej ww. warunkami zabudowy nie występują urządzenia melioracyjne, zaś sprawa obsługi komunikacyjnej nieruchomości, w tym nieprzejezdnej działki nr [...] nie leży w kompetencji niniejszego organu. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wnioskodawcy zwrócili się do Marszałka Województwa P. o rozpoznanie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W dniu [...] grudnia 2013 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, do którego załączono pismo A. T. wskazujące, że Marszałek Województwa P. pozostaje od kilku miesięcy w bezczynności. Zdaniem skarżących, w sprawie doszło do nieuzasadnionej zwłoki postępowania. Sprawa bowiem, nawet w przypadku uznania jej za szczególnie skomplikowaną, winna zostać rozstrzygnięta do dnia [...] sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga skierowana przez skarżących jest niezasadna, albowiem nie jest on stroną przedmiotowego postępowania, a rozpatrzenie skierowanych do niego pism nie leży w jego kompetencji, bowiem nie jest on właściwy ani rzeczowo ani miejscowo. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania ze względu na fakt, że w dniu [...] lutego 2014 r. Marszałek Województwa P. przesłał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. wniosek skarżących z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że w cyt. już art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłości. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). W ocenie Sądu, w oparciu o kryteria przedstawione wyżej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, a nie przewlekłością postępowania. Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarżący wyczerpali tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., albowiem wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa - pismo z dnia 31 lipca 2013 r. Ponadto wskazania wymaga, że przekazanie podania organowi właściwemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej. Następuje ono jedynie w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie i która nie podlega zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 38/12). A zatem czynność przekazania podania według właściwości podjęta na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1935/11), co oznacza, że wyłączona jest możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet przekazanie to było wadliwe (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 80/12). W ocenie Sądu, czym innym jest jednak dokonanie czynności materialno – technicznej w postaci przekazania wniosku organowi właściwemu w rozumieniu art. 65 § 1 p.p.s.a., a czym innym brak takiego przekazania mimo, że organ jest do takiej czynności zobowiązany. W tej zaś sytuacji, w ocenie Sądu, strona jest uprawniona do złożenia skargi na bezczynność organu celem zobowiązania go do dokonania tej czynności. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Marszałek Województwa P. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z analizy dokumentów znajdujących się aktach sprawy wynika, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2012 r. został złożony przez skarżących do tego organu w dniu [...] maja 2013 r. i został przez niego przekazany (zgodnie z żądaniem) Marszałkowi Województwa P. w dniu [...] maja 2013 r. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Ponieważ Marszałek Województwa P. nie był właściwy do rozpoznania wniosku, winien go niezwłocznie przekazać organowi właściwemu zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego pismo. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (art. 65 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, co nie jest kwestionowane, Marszałek Województwa P. przedmiotowego wniosku nie przekazał organowi właściwemu, czyli SKO w Ł. Na pismo skarżących z dnia [...] lipca 2013 r. odpowiedział zaś w ten sposób, że sprawa nie leży w kompetencji tego organu. Na kolejne pismo skarżących z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ nie odpowiedział. W odpowiedzi na skargę organ także akcentował brak kognicji do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Zdaniem Sądu, skarga na bezczynność organu jest zasadna. Marszałek ma rację odnośnie tego, że nie posiada kognicji do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. dotyczącej warunków zabudowy. Organ zapomina jednak, że w takim przypadku spoczywały na nim obowiązki z art. 65 § 1 k.p.a. w postaci przekazania wniosku organowi właściwemu wraz ze stosownym uzasadnieniem skierowanym do wnioskodawcy i że zadośćuczynił im dopiero w dniu [...] lutego 2014 r. przesyłając pismo skarżących Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. Przez okres zatem od otrzymania wniosku (po dniu [...] maja 2013 r.), aż do dnia [...] lutego 2014 r. organ pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Marszałek Województwa P. uchybił art. 65 § 1 k.p.a. i nie przekazał niezwłocznie wniosku skarżących organowi właściwemu do jego rozpoznania. Organ nie podjął w tym przedmiocie działań nie tylko bezpośrednio po otrzymaniu pisma, ale także po dwóch kolejnych pismach wzywających go do działania. Zdaniem Sądu działania organu są nieprawidłowe i naruszające zasady przewidziane w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 9 k.p.a. Gdyby strona nie złożyła skargi na bezczynność, to organ, który twierdzi w odpowiedzi na skargę po raz kolejny, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku, nigdy by go nie przekazał organowi właściwemu. Działania takie, w ocenie Sądu, są niezgodne z prawem i świadczą o bezczynności organu. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W sytuacji jednak wydania aktu lub dokonania czynności przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ w dniu 10 lutego 2014 r. przekazał wniosek skarżących organowi właściwemu, a zatem na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności należało umorzyć postępowanie. Uzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona została skarga i jakiego okresu bezczynności dotyczy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezczynność Marszałka Województwa P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia przede wszystkim długotrwałość postępowania przed tym organem. W niniejszej sprawie organ nie przekazywał wniosku przez okres ponad 9 miesięcy, chociaż winien to zrobić niezwłocznie po jego otrzymaniu. Organ nie uzasadnia przy tym, dlaczego tak długo nie podejmował w tym względzie czynności. Szczególnego podkreślenia wymaga, że skarżący wnieśli w dniu [...] września 2013 r. skargę do WSA w Białymstoku za pośrednictwem organu, lecz organ ten skargę wraz odpowiedzią na nią przesłał do Sądu dopiero w dniu [...] listopada 2013 r. Skarżący widząc zachowanie organu, sami wnieśli skargę bezpośrednio do Sądu. Wszystko to oznacza, zdaniem Sądu, że organ nie dokonywał przekazania wniosku, bo albo nie chciał tego zrobić, albo nie wiedział, że ma to zrobić. Jednakże niezależnie od przyczyny bezczynności, nic organu w tym względzie nie usprawiedliwia. Tym bardziej, że właściwie aż do wydania niniejszego wyroku organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia przyczyn swego zachowania. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny, której wysokość określono w kontekście art. 154 § 6 p.p.s.a. na kwotę 500 złotych. Wysokość grzywny jest w ocenie Sądu adekwatna do stopnia naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Mając zatem powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.