II SO/Bk 9/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy z wniosku J. W. o wymierzenie grzywny P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. w związku z nieprzekazaniem sądowi kompletu akt administracyjnych w sprawie II SA/Bk 450/15 p o s t a n a w i a oddalić wniosek , Pismem z dnia 2 kwietnia 2016 r. J. W. złożyła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosek: 1) o wymierzenie grzywny P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B (dalej: PWINB w Białymstoku) za nieprzekazanie kompletnych i uporządkowanych akt temu sądowi, dotyczących sprawy sądowej o sygn. akt II SA/Bk 450/15, w wysokości określonej przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a., a co najmniej w wysokości 10.000 zł, 2) o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w pkt 1. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że jej skarga z dnia 18 października 2013 r. została doręczona organowi w dniu 21 października 2013 r. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ doręczył w terminie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oryginał skargi wraz z odpisem i kopertą oraz potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji organu I i II instancji, kopię wniosku o tryb nadzoru i pisma GINB oraz kopię odpowiedzi na skargę skarżonego organu do GINB, wniosek z dnia 18 października 2013 r. skarżącej wraz z odpowiedzią organu oraz 4 odpisy odpowiedzi na skargę. W ocenie Skarżącej, akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji, przedkładane sądowi, winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, załączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Jednak, zdaniem Skarżącej, stan faktyczny akt administracyjnych sprawy przekazanych przez PWINB w Białymstoku do WSA w Białymstoku, jest zupełnie odmienny. Żadne akta, któregokolwiek z obu organów, nie stanowią całości akt sprawy, ani razem wspólnie wzięte, nie stanowią całości, na podstawie której można by było ocenić faktyczny stan czy też stan prawny sprawy i ocenić, iż przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie budynku inwentarskiego - obory na 200 DJP, dwukomorowego zbiornika na paszę, przyłącza wodociągowego na działce nr [...] we wsi I. gm. N., przez A.H., powstało niezgodnie z prawem - w warunkach samowoli budowlanej. Dalej Skarżąca wyjaśniła, że akta obu organów nie posiadają istotnych dokumentów, które pozwoliłyby ocenić właściwie przedmiot sprawy, a więc są to akta niekompletne, a to oznacza niewykonanie obowiązku przez organ skarżony - PWINB w B., wynikającego z przepisu art. 55 §1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., polegającego na obowiązku przekazania akt sprawy WSA w Białymstoku ze skargą. W ocenie Skarżącej, brak kompletnych akt administracyjnych będzie miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu i jego uzasadnienie, ponieważ Sąd nie będzie mógł dokonać właściwej oceny przedmiotu sprawy, o czym świadczą dokumenty w ilości 45 sztuk, które zostały przekazane przez Skarżącą przy piśmie z dnia 3 sierpnia 2015 r. zatytułowanym "Pismo procesowe/wniosek dowodowy". Zdaniem Skarżącej, w aktach brak jest dokumentów świadczących na okoliczność sporządzenia projektu zagospodarowania działki na nieaktualnej mapie od strony północnej kwestionowanego obiektu budowlanego. Mapa została sprostowana przez stosowne starania właścicielki działki Nr [...], decyzją Wojewody P. Wydział Geodezji i Kartografii. Organ skarżony powinien te dokumenty posiadać. Problem ten był kilkakrotnie podnoszony w toczących się postępowaniach administracyjnych przed organem skarżonym jak również przed organem I instancji. Tym samym nie zachowano wymogów § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r. Nr 75, poz. 690) w zakresie bezpieczeństwa pożarowego wielkich obszarów leśnych. Odległość budynku od lasu wynosi 4 m, zamiast minimum 12 m. Inwestycja nie posiada zaprojektowanych dróg dojazdowych z drogi publicznej wiejskiej ani dróg pożarowych. Dodatkowo Skarżąca wskazała, że uzgodnienie pod względem wymagań higieniczno - zdrowotnych nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. widniejące na rzucie przyziemia, w imieniu organu sanitarnego podpisała osoba nie mająca uprawnień. Jest ono nieważne z mocy prawa, co stwierdził P. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. pismem z dnia [...] marca 2010 r., znak:[...] , skierowanym do Starosty H. Na koniec Skarżąca wskazała, że od początku tej sprawy, nie mogła w żaden sposób wymusić przekazania kompletnych akt administracyjnych sprawy, kiedy skarżyła do WSA w Białymstoku bezczynność organu podstawowego w przedmiocie niezałatwienia jej wniosku z dnia 26 lutego 2007 r. W odpowiedzi na wniosek PWINB w B. wniósł o jego oddalenie. Organ wyjaśnił, że przekazał wszystkie posiadane dokumenty związane z wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2013 r., nr [...], stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. Odrębną kwestię stanowi fakt, iż przedsięwzięcie inwestycyjne A. H. w I. stanowi przedmiot licznych postępowań administracyjnych, w których wydawane są rozstrzygnięcia merytoryczne zaskarżane do organów wyższej instancji oraz sądów administracyjnych obu instancji. Powoduje to, iż akta w różnych zestawieniach, dotyczących konkretnego postępowania administracyjnego, są przekazywane do właściwych organów administracji publicznej lub sądów administracyjnych. Wobec ilości postępowań administracyjnych, w tym trybów nadzwyczajnych, dotyczących inwestycji w I., zarzut braku określonych dokumentów jest bezpodstawny. Jeżeli wnioskodawczyni składała je do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., dokumenty te zostały dołożone do akt prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie w/w inwestycji lub jej części. W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2016 r. skarżąca wskazała, że aktualnie nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne w Departamencie Nadzoru Budowlanego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, ani w WSA w Warszawie dotyczące tego departamentu. Natomiast przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisły sprawy: II OSK 819/15 z kasacji wyroku VII SA/Wa 432/14, dot. postępowania naprawczego zbiornika na płynne odchody zwierzęce, nie mająca żadnego związku z postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej budynku obory; II OSK 784/16 z kasacji wyroku VII SA/Wa 727/14 w sprawie samowoli budowlanej budynku obory, w której nie ma żadnych akt P. WINB. W ocenie Skarżącej, wskazywana przez organ przyczyna wielości postępowań administracyjnych jest co najmniej nie trafna. Organ miał obowiązek gromadzić dokumenty, które w przyszłości będą miały wpływ na wynik postępowania organu I instancji i miał na to czas od 4 sierpnia 2007 r. Obarczanie wnioskodawczyni wielością spraw, w tym zaskarżanych w trybie nadzwyczajnym i korzystanie z obu instancji sądów administracyjnych jest nadużyciem organu. Wielość spraw powodował organ a nie skarżąca. Ponadto organ odwoławczy nie zmobilizował organu I instancji do przekazania kompletnych akt sprawy, świadczących o samowoli budowlanej. Jest to ewidentne lekceważenie obowiązków pracownika zajmującego się sprawą, brak nadzoru i kontroli tegoż pracownika przez szeroko rozumiane kierownictwo organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadniony. Stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu na dzień 19 listopada 2013 r. (data wysłania przez organ akt administracyjnych do WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 450/15), organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie zaś niezastosowania się przez organ administracji publicznej do powyższego obowiązku, sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zauważenia przy tym wymaga, że art. 54 § 2 p.p.s.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Obecnie przepis ten brzmi: "Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania". Podkreślenia jednak wymaga, że zmiana przepisu weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. i nie stosuje się jej do postępowań sądowych wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r. Chodzi tu oczywiście o postępowania sądowe, w których organ przekazywał akta administracyjne wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, a nie o postępowania sądowe o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak z powyższego zatem widać, chociaż przed dniem 15 sierpnia 2015 r. organy administracji publicznej również miały obowiązek przekazywania sądom administracyjnym skarg wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, jednakże braki w zakresie kompletności i uporządkowania akt administracyjnych mogły skutkować uznaniem przez sąd za nieudowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 94/12), a nie orzeczeniem wobec takiego organu grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia przez sąd o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu na datę 19 listopada 2013 r.) w terminie określonym w tym przepisie. Wymierzenie grzywny organowi może zatem nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z przywołanego na wstępie art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie ma bowiem charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06 oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SO/Wa 8/08). Nadto wskazać należy, że użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że PWINB w B. wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest bowiem, że skarga J. W. na decyzję PWINB w B. z dnia [...] września 2013 r., nr[...], wpłynęła do siedziby organu w dniu 21 października 2013 r. Fakt ten potwierdza prezentata organu umieszczona na pierwszej stronie przedmiotowej skargi (k. 3 akt sądowych II SA/Bk 450/15). Zatem termin na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upływał w dniu 20 listopada 2013 r. Jak wynika zaś z akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Bk 450/15, skarga ta została przekazana przez PWINB w B. w dniu 19 listopada 2013 r. (k. 9 akt sądowych) Wraz ze skargą organ złożył także odpowiedź na skargę oraz akta administracyjne sprawy zarówno organu I jak i II instancji. Akta organu II instancji zostały dodatkowo uzupełnione przez ten organ pismami z dnia 27 listopada 2013 r. (k. 13 akt sądowych) oraz z dnia 20 stycznia 2014 r. (k. 43 akt sądowych) w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 września 2013 r. i odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej okoliczności świadczą o zachowaniu przez organ ustawowego trzydziestodniowego terminu. Powyższego faktu, tj. przekazania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt organu I i II instancji w terminie do Sądu, nie kwestionuje zresztą sama skarżąca. Jej zarzuty dotyczą natomiast oceny materialnej i formalnej dołączonych do sprawy akt organów obu instancji. Zdaniem skarżącej wskazane akta są niepełne, nie stanowią całości akt sprawy, są w totalnym bałaganie, brakuje w nich dokumentów, które w jej ocenie mają wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że są one nieuzasadnione i nie stanowią przesłanki wymierzenia grzywny. W tym miejscu zauważyć należy, że organ przekazał wszystkie dokumenty, o których stanowi wspomniany na wstępie przepis art. 54 § 2 ustawy, a mianowicie skargę, odpowiedz na nią oraz akta organów obu instancji. Nie można zatem mówić, że organ nie wykonał omawianego obowiązku lub wykonał go częściowo. Ocena natomiast załączonego do sprawy materiału dowodowego, w tym jego kompletność stanowiła przedmiot badania we wszczętym, na skutek wniesionej skargi postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym wydaniem przez tut. Sąd wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 450/15, oddalającym skargę. Skarżąca natomiast może wnieść od powyższego wyroku skargę kasacyjną i to w tym postępowaniu przed NSA może ewentualnie podnosić zarzuty dotyczące braku dokumentacji, mającej w jej ocenie, wpływ na podjęte przez Sąd orzeczenie. Tym samym w obecnie toczącym się postępowaniu o wymierzenie organowi grzywny nie może dokonywana być ponowna ocena materialna dokumentów załączonych do akt sprawy II SA/Bk 450/15. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sankcja przewidziana w powołanym przepisie, co jest w sprawie istotne, jest dolegliwością związaną z samym niewykonaniem obowiązku przekazania w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Dla wymierzenia tej sankcji nie może natomiast mieć znaczenia ocena zawartości materialnej dołączonych do sprawy akt, ta bowiem jak już wyżej wskazano, odbyła się w postępowaniu zakończonym ww. orzeczeniem Sądu w sprawie II SA/Bk 450/15. Mając powyższe na uwadze, na mocy powołanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.