I SA/Bd 112/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2011 r.. sprawy ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa we W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Izby Skarbowej w B. stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia [...]r. na pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...]r., przy którym zwrócono wierzycielowi – Placówce Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego we W. tytuł wykonawczy z dnia 30 czerwca 2008r. wystawiony na I. T.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że tytuł wykonawczy został zwrócony wierzycielowi, albowiem zdaniem organu egzekucyjnego zawierał on wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. Zobowiązana pomimo zameldowania nie przebywała bowiem pod adresem wskazanym przez wierzyciela w tytule wykonawczym, co organ egzekucyjny potwierdził u sołtysa wsi. Wskutek zwrócenia tytułu wykonawczego, wierzyciel złożył do organu egzekucyjnego zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego zawiadomienia o zwrocie tytułu. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w B. organ egzekucyjny dokonał zwrotu tytułu wykonawczego pismem z dnia [...]r., które nie uprawnia do złożenia zażalenia. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. zwracając tytuł wykonawczy winien był wydać, w trybie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej u.p.e.a.), postanowienie wyjaśniające przesłanki zwrotu. Na takie postanowienie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym przysługuje zażalenie. W skardze zaskarżonemu rozstrzygnięciu Dyrektora Izby Skarbowej zarzucono naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej k.p.a.) oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. Skarżąca wskazała, że zasadnym byłoby uznanie przez organ odwoławczy pisma z dnia [...]r., przy którym zwrócono tytuł wykonawczy, jako postanowienia, mając na względzie, że o istocie aktu przesądza jego treść a nie forma. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniały zwrot tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny, ponieważ zawierał on wszystkie elementy określone przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Fakt ustalenia przez organ egzekucyjny, że adres zameldowania jest inny niż miejsce pobytu dłużniczki nie uprawniał go do zwrotu tytułu wierzycielowi. Jeżeli organ egzekucyjny był w posiadaniu informacji, że adres dłużnika uległ zmianie, to zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. winien przekazać w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu, jeżeli ta zmiana adresu miałaby wpływ na zmianę właściwości organu egzekucyjnego. W ocenie skarżącej, organ egzekucyjny nie miał zatem podstaw prawnych do zwrotu tytułu wykonawczego, a dokonując zwrotu pismem z dnia 7 października 2010r. naruszył przepis art. 29 § 2 u.p.e.a, ponieważ ewentualny zwrot tytułu wykonawczego powinien nastąpić w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej "p.p.s.a.") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sparwie organ egzekucyjny (Naczelnik Urzedu Skarbowego w R.) dokonał zwrotu tytułu wykonawczego pismem z dnia [...]r. nr [...], które zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w B. nie uprawnia do złożenia zażalenia. Konsekwencją takiego stanowiska było wydanie postanowienia z dnia [...]r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. W ocenie strony skarżącej organ niezasadnie odmówił uznania pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. dotyczącego zwrotu tytułu wykonawczego jako postanowienia, pomijając stanowisko doktryny jak i orzecznictwa iż o istocie aktu przesądza jego treść a nie forma. W ocenie Sądu stanowisko strony skarżącej w tym zakresie należy uznać za zasadne. Faktem jest, iż pismo z dnia [...]r. nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa jest w art. 124 § 1 k.p.a., jednak zawiera te elementy, które dają podstawę do uznania tego dokumentu za postanowienie. W myśl art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. W stanie faktycznym sprawy przedmiotowe postanowienie zawiera w swej treści: oznaczenie organu, datę jego wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o zwrocie tytułu wykonawczego, uzasadnienie faktyczne, podpis z imieniem i nazwiskiem oraz stanowiskiem osoby upoważnionej do jego wydania. Brak w nim natomiast: podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego oraz pouczenia o środkach zaskarżenia. W ocenie tut. Sądu brakujące elementy nie przekreślają bytu tego postanowienia. Brak podstawy prawnej, w świetle zapadłego w tym względzie orzecznictwa sądów administracyjnych, jest tylko istotny w sytuacji, gdy w przepisach prawa w ogóle brak jest podstawy prawnej do określonego działania organu. Jeśli zaś taka podstawa prawna w systemie prawa występuje, to brak jej powołania w indywidualnym akcie administracyjnym, stanowi jedynie uchybienie formalne, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie stwierdza się, że braku podstawy prawnej do wydania decyzji nie należy utożsamiać z brakiem powołania podstawy prawnej w decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 695/09, LEX nr 531465). Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie można mówić o braku podstawy prawnej do wydania tego aktu, istotne jest bowiem rzeczywiste istnienie wspomnianej podstawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Op 380/08, LEX nr 510701). Konstrukcja braku podstawy prawnej nie obejmuje samego tylko pominięcia w tekście rozstrzygnięcia powołania się na podstawę prawną lub błędnego powołania tej podstawy prawnej. Decyzja taka będzie naruszać normy prawa procesowego, lecz tego typu wadliwość nie będzie stanowić podstawy do wzruszenia decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/GL 78/08, LEX nr 491384). Uwagi te w takim samym stopniu należy odnieść do rozstrzygnięć mających formę postanowienia. Zauważyć w tym miejscu należy, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niewątpliwie istnieje podstawa prawna do zwrotu tytułu wykonawczego. Stanowi ją art. 29 § 2 ustawy o p.e.a. Wynika z niego, że w sytuacji gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 organ egzekucyjny zwraca tytuł wierzycielowi . Także brak uzasadnienia prawnego postanowienia nie dyskwalifikuje jego istnienia. Jest to brak podlegający konwalidacji w trybie instancyjnym. Stanowi on o naruszeniu prawa, ale nie przekreśla bytu prawnego takiego postanowienia. W przedmiocie braku pouczenia o możliwości zaskarżenia zażaleniem wydanego postanowienia, podobnie należy stwierdzić, iż nie jest to brak istotny, dyskwalifikujący wydane postanowienie. W tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szczególny tryb jego uzupełnienia, stanowi o nim art. 111 k.p.a. Tym samym w okolicznościach faktycznych sprawy skonstatować należy, że przedmiotowe postanowienie nie zawiera trzech elementów, jednak ich brak nie implikuje tezy o braku w sprawie postanowienia o zwrocie tytułu wykonawczego. Podkreślić jednocześnie należy, iż skoro tytuł wykonawczy został już zwrócony stronie skarżącej w dniu [...] r., przy spornym piśmie niezrozumiałe jest wyjaśnienie zawarte na str. 2 zaskarżonego rozstrzygnięcia w którym Dyrektor Izby Skarbowej wskazuje: "iż organ egzekucyjny, którym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. zwracając tytuł wykonawczy Wierzycielowi winien był wydać postanowienie , w trybie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej u.p.e.a.), w którym wyjaśniające przesłanki zwrotu. Na takie postanowienie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym przysługuje zażalenie." W odniesieniu do jakiego dokumentu organ miałby wydawać postanowienie w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a. skoro tytuł wykonawczy z dnia [...]r. został już zwrócony wierzycielowi. Nie mniej jednak w stanie faktycznym sprawy zauważyć należy, że w myśl art. 112 k.p.a., stosowanego do postanowień na podstawie odesłania zawartego w art. 126 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ujemne skutki błędnego pouczenia strony o trybie i sposobie zaskarżenia rozstrzygnięć nie mogą obciążać strony (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1705/08, LEX nr 574459). Na równi z błędnym pouczeniem należy potraktować brak pouczenia. W jednym ze swych orzeczeń NSA stwierdził, że błędnym pouczeniem jest również brak pouczenia o środkach odwoławczych. Takie naruszenie przez organ obowiązków nie różni się bowiem w skutkach od błędnego wskazania organu odwoławczego i dlatego nie może być inaczej traktowane przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2289/01, LEX nr 82672). Mając powyższe na uwadze należałoby zatem rozważyć czy brak stosownego pouczenia skutkuje tym, iż środek zaskarżenia złożony od rozstrzygnięcia z naruszeniem terminu do jego złożenia powinien być zawsze uznany za złożony w terminie czy też fakt braku pouczenia stanowi przesłankę do przywrócenia terminu. Sąd w składzie tu obecnym stoi na stanowisku, iż fakt mylnego pouczenia strony o trybie i sposobie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (podobnie jak i o trybie i terminie wniesienia odwołania czy zażalenia) nie wpływa na bieg terminu do wniesienia tego środka, lecz może stanowić podstawę do przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05, LEX nr 188813). W orzecznictwie przyjmuje się , iż błędne pouczenie będzie stanowiło, zatem uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 480/07, LEX nr 494254). W okolicznościach faktycznych sprawy w związku z brakiem w postanowieniu o zwrocie tytułów wykonawczych pouczenia o prawie do złożenia zażalenia oraz mając na uwadze fakt, iż wraz z zażaleniem strona skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia organ powinien merytorycznie rozpatrzeć przedmiotowy wniosek uwzględniając poczynione powyżej uwagi. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 orzeczono iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. M. Łent H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska