I SA/Bd 321/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Decyzją z dnia [...] roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku J. Z. z dnia [...]., umorzył prowadzone postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, jak również odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu składek w części finansowej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, ponieważ przyjęto, że w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt. 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń (tekst jednolity Dz.U. z 2007 roku nr 11 poz. 74 z późno zm.) społecznych tzn. nie stwierdzono stanu całkowitej nieściągalności z uwagi na pobieraną przez stronę emeryturę z ZUS w G. stanowiącą przedmiot skutecznej egzekucji. Wnioskiem z dnia [...] roku strona zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności oraz o nie naliczanie dalszych odsetek za zwłokę. W piśmie tym wskazała, iż stan zadłużenia podany w ww. decyzji jest sprzeczny z pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku oraz z pismem ZUS z dnia [...] roku. Do wniosku zobowiązana dołączyła kserokopie powyżej wskazanych pism oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].i kartę informacyjną z leczenia szpitalnego nadżerkowego zapalenia błony śluzowej żołądka. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W dniu [...] roku na powyższą decyzję wpłynęła do Inspektoratu ZUS w G. skarga z dnia [...] roku. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, iż podejmując decyzję w sprawie umorzenia nie wzięto pod uwagę jej trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej oraz ponownie przytoczyła argumenty przemawiające, według niej, za umorzeniem należności, a nie uwzględnione w toku postępowania wyjaśniającego. Ponadto ponownie podniosła fakt dotyczący rozbieżności występujących w pismach ZUS w zakresie wysokości jej zadłużenia z tytułu składek. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009r. sygn. akt I SA/Bd 95/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. W uzasadnieniu wyroku zwrócono uwagę, że zaskarżona decyzja w tej części, w której odnosi się do tych samych należności, o których stanowi decyzja z dnia [...]. dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W następstwie powyższego wyroku decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]. W dniu [...]. J. Z. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...]. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości decyzję z dnia [...]. i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]. zmieniającej decyzję Prezesa ZUS z dnia [...]. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Po ponownej analizie i przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości decyzję z dnia [...]. i umorzył postępowanie w zakresie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek na FUS i FUZ. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż ma [...] lat i jest bardzo chora, a od [...]r. jest wdową. Ponadto podniosła, iż leczy się w P. Z. P. od [...]r., przebywała w szpitalu z objawami anemii i krwawienia do przewodu pokarmowego i do dnia dzisiejszego jest pod stałą opieką lekarzy. Poza tym wskazała, iż ma orzeczenie Komisji Zdrowia Psychicznego o niepełnosprawności. Odnosząc się do przedmiotowych zaległości objętych wnioskiem o umorzenie skarżąca podała, że powstały one w konsekwencji spłacania zaległości wobec Urzędu Skarbowego w wysokości [...] zł. Zdaniem strony, to Urząd Skarbowy przyczynił się do jej problemów finansowych, a odsetek wobec ZUS nie spłaci do końca życia. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny sygn. akt I SA/Bd 483/10 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że merytorycznemu rozpatrzeniu podlegają również odsetki za zwłokę od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, zaś Zakład błędnie przyjął, że jest zobowiązany do umorzenia odsetek wyłącznie w przypadku, gdy umorzeniu podlega należność główna. Wykonując powyższy wyrok Zakład Ubezpieczeń Społecznych wszczął postępowanie administracyjne mające na celu rozpatrzenie wniosku strony z dnia [...]. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...]. Zakład uchylił decyzję z dnia [...]. w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika i umorzył należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne za okres [...]-[...] w łącznej kwocie [...] zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres [...]-[...] w łącznej kwocie [...] zł oraz odmówił umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych na dzień złożenia wniosku od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...]-[...] w kwocie [...] zł i ubezpieczenie zdrowotne za okres [...]-[...] w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku prowadzonego postępowania, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w okresie od [...]. do [...] r. na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] z dnia [...] roku wydanego przez Urząd Miasta Ch. Organ wyjaśnił, że z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej strona podlegała tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu. Wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył wnioskodawczyni składki na ubezpieczenie zdrowotne dotyczące jej osoby za okres od [...] do [...] wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł. gdyż uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust 3a. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym Zakład wyjaśnił, że na koncie zobowiązanej pozostały zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez osoby ubezpieczone i przez płatnika. Organ wskazał, że w stosunku do figurujących na koncie wnioskodawczyni zaległości prowadzona jest egzekucja za pośrednictwem Komornika Sądowego w Ch. (na mocy postanowienia sądu z dnia [...] roku, sygn. akt [...] o prowadzeniu łącznej egzekucji przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ch.) poprzez zajęcie świadczenia emerytalnego. Z emerytury dokonywane są potrącenia w wysokości 25% świadczenia emerytalnego, z czego na poczet zaległych składek przekazane zostały zaledwie dwie wpłaty: w dniu [...]. i [...]. w łącznej kwocie [...] zł. Zakład wyjaśnił, że w związku z brakiem od [...]. do dnia sporządzenia niniejszego wniosku wpłat na poczet zaległych składek, pozyskano informację, iż Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Ch. prowadzi obecnie egzekucję ze świadczenia emerytalnego zobowiązanej na rzecz [...] wierzycieli na łączną kwotę [...] zł. Jedynym składnikiem majątkowym jest świadczenie emerytalne, a egzekwowane kwoty przeznaczane są na pokrycie kosztów egzekucyjnych. Ponadto ustalono, iż wnioskodawczyni nie posiada żadnych nieruchomości, udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, papierów wartościowych, wierzytelności ani ruchomości przedstawiających wartość egzekucyjną. Zamieszkuje w mieszkaniu należącym do syna, a jedynym źródłem utrzymania jest świadczenie emerytalne pobierane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., które po potrąceniach komorniczych wynosi [...] zł. netto miesięcznie. Na podstawie powyższych ustaleń organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na okoliczność, że działalność gospodarcza nie jest już prowadzona, jak również, że zgodnie z dostępną wiedzą brak jest majątku, z którego można by egzekwować należności oraz brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności na małżonka, następców prawnych oraz na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29.08.1997r. - Ordynacja podatkowa. W konsekwencji Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił w ramach uznania administracyjnego umorzyć należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, natomiast w zakresie odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, Zakład korzystając z uznania administracyjnego odmówił ich umorzenia. Wyjaśnił, że powyższe stanowisko podyktowane jest faktem, iż pobór odsetek - oprócz funkcji sankcyjnej - stanowi również rekompensatę, wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca powtórzyła argumentację prezentowaną dotychczas. Ponownie podniosła, że ma ukończone [...] lat, jest bardzo chora, od [...]. jest wdową. Wyjaśniła, że leczy się w P. Z. P. od [...]r., przebywała w szpitalu z powodu stwierdzonej anemii i do dziś jest pod stałą kontrolą lekarską. Ponadto przyjmuje leki, bez których nie mogłaby już funkcjonować. Skarżąca stwierdziła, że zadłużenie powstało z winy Urzędu Skarbowego. W jej ocenie egzekucja należności jest nieskuteczna co stanowi przesłankę do ich umorzenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, że stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik, który brał udział w podjęciu decyzji pierwszej instancji podlega wyłączeniu w rozpatrywaniu sprawy przed organem II instancji. Celem tego unormowania jest zapewnienie bezstronności – obiektywnego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Osoba, która zetknęła się ze sprawą w I instancji, ma w zasadzie wyrobiony pogląd zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dodać należy, że użyte w powyższym artykule sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Zauważyć należy, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd m.in. w wyrokach: z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 34/11, z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 53/11, z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt I SA/Bd 160/11 oraz z dnia 08 czerwca 2011r. sygn. akt I SA/Bd 238/11. Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podczas ponownego postępowania przed organem, który wydał zaskarżoną do Sądu decyzję brała udział E. P. Kierownik Wydziału Realizacji Dochodów. Świadczy o tym fakt podpisania dwóch pism kierowanych do skarżącej. Pierwsze pismo datowane na dzień [...]. zawiadamia o wszczęciu postępowania mającego na celu ponowne rozpoznanie wniosku z dnia [...]. Jednocześnie poinformowano skarżącą o możliwości wnoszenia dowodów w sprawie oraz czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Drugie pismo podpisane przez Panią P. jest z daty [...]. Zawiera ono informację o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz wskazując na art. 10 kpa poucza o uprawnieniu strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zauważyć jednakże należy, że E. P. brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej, o czym dobitnie świadczy jej podpis na decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. Podpisała także wniosek zawierający analizę sytuacji skarżącej o nieumarzanie zaległych należności z tytułu składek, jak również pismo z dnia [...]. skierowane do skarżącej informujące o uprawnieniach wynikających z art. 9 i 10 § 1 Kpa oraz o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...]. zgodnie z art. 35 K.p.a. W tej sytuacji stwierdzić należy, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wynikające z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.