I SA/Bd 332/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę 1. W dniu [...] grudnia 2017r. wpłynął do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2017r. o "wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów przez zobowiązanego [...] z dnia [...] r.". 2. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 61a ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm. – dalej "K.p.a") w związku z art. 18 ustawy z dnia [...] czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1201 ze zm. – dalej "u.p.e.a." odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2017r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. 3. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów przez zobowiązanego [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. i następnie wydanie postanowienia o wstrzymaniu ww. postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów przez zobowiązanego [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. 4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu zażaleniowym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2018r. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie tj. art. 18, art. 23 § 1 i art. 23 § 6 u.p.e.a. i art. 61a K.p.a. Zdaniem organu z treści art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że w przypadku działania z urzędu organ nadzoru, może w wyjątkowych sytuacjach wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłankę, o której mowa w tym przepisie. Tryb przewidziany w tym przepisie nie przysługuje dłużnikowi. Dyrektor podkreślił, że u.p.e.a. w ogóle nie przewiduje wniosku dłużnika o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2017r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego należało uznać za bezprzedmiotowy i nie można było rozstrzygać o jego zasadności bądź niezasadności. W konsekwencji w sprawie znalazł zastosowanie art. 61a K.p.a. Na marginesie organ wyjaśnił, że w podaniu z dnia [...] listopada 2017r. skarżąca wniosła "o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów przez zobowiązanego [...] z dnia [...] r.". Zdaniem organu z uwagi na moment, do którego wstrzymanie to miało nastąpić żądanie skarżącej było również bezprzedmiotowe. W tym zakresie Dyrektor wyjaśnił, że zażalenie na postanowienie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] sierpnia 2017 r. stanowiące stanowisko wierzyciela dotyczące zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, zostało rozpatrzone przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Zatem stało się to w trakcie trwającego postępowania w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2016r. wystawionego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.. Przez cały okres trwania postępowania w sprawie zarzutów mieliśmy do czynienia z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a., tj. do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2018 r. w związku z wydaniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej postanowienia nr [...]. Przez cały ten okres, a zatem również do dnia rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017r. w sprawie stanowiska wierzyciela, mieliśmy do czynienia ze skutkiem takim jak wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, rozumiane jako wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych, ponieważ organ egzekucyjny mając na uwadze zawieszenie postępowania egzekucyjnego zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wstrzymał realizację zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, jedynego zastosowanego w toku egzekucji środka egzekucyjnego. 5. W skardze do Sądu strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów przez zobowiązanego [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. i następnie wydanie postanowienia o wstrzymaniu ww. postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zobowiązanie zostało przez wierzyciela wyliczone z pominięciem faktu prowadzenia postępowania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pod sygn. akt II SA/Bd 988/16, które zostało poprzedzone wniesieniem odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...] ustalającej wysokość nienależnie pobranej płatności. W konsekwencji wyczerpany został tok postępowania przed organami administracji, ale sprawa nadal jest rozpatrywana przez sądy administracyjne, co powoduje, że do chwili obecnej nie została merytorycznie rozstrzygnięta. Nadto w terminie zaskarżyła decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...] oraz wydaną następczo decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wypłaty części renty strukturalnej i w wyniku tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał w dniu [...] maja 2017r. wyrok o uchyleniu tychże decyzji i umorzeniu postępowania (sygn. akt II SA/Bd 2/16). Wreszcie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. oraz wydana następczo decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty renty strukturalnej również została w terminie zaskarżona i tok instancyjny nie został wyczerpany. Wymienione wyżej okoliczności zdaniem skarżącej niewątpliwie wpływają, co najmniej na znaczne zmniejszenie (lub jego nieistnienie) objętego postępowaniem egzekucyjnym zobowiązania. Ponadto skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, że tryb wskazany w art. 23 u.p.e.a. nie przysługuje dłużnikowi. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Organ stoi na stanowisku, że brak jest w u.p.e.a. regulacji umożliwiających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w administracji na wniosek zobowiązanego, dlatego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie takiego wniosku, a w konsekwencji w sprawie znalazł zastosowanie art. 61a K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Skarżąca nie podziela stanowiska organu. 9. Odnosząc się do powyższego sporu należy wskazać należy, że w myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na mocy art. 18 u.p.e.a. W tym miejscu wskazać należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., o sygn. akt II OSK 999/14). Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie, czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Pojęcie innych uzasadnionych przyczyn, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, utożsamia się w orzecznictwie z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., o sygn. akt I OSK 2159/12). Zdaniem Sądu z opisanym powyżej przypadkiem "innej uzasadnionej przyczyny" mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. W orzecznictwie przyjęto, że wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r., III SA/Wa 3902/14). Oznacza to, że zobowiązany składając taki wniosek nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Tak więc wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest bezprzedmiotowy. W takiej zaś sytuacji istnieją podstawy do wydania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W wyrokach z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98 oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1925/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Uprawnienie to, jak to już wskazano, ma charakter uznaniowy. Ponadto należy zauważyć, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Skoro organ nadzoru może wyłącznie z urzędu wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne, to jest oczywiste, że nie można wszcząć postępowania w takiej sprawie na wniosek zobowiązanego i to niezależnie od uzasadnienia tego wniosku. Jeżeli zatem zobowiązany złoży wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, to organ egzekucyjny jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W konsekwencji powyższego, zasadnie w ocenie Sądu organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.