I SA/Bd 344/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Pismem z dnia [...] r. M. B. wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy po zmarłym małżonku T. B. w łącznej wysokości [...] zł. Strona podniosła, że ze względu na wiek [...] lat, stan zdrowia, brak wykształcenia i znikome źródło dochodów, nie jest w stanie obecnie ani w przyszłości uregulować zobowiązań zmarłego męża. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności we wskazanej kwocie. Organ skorzystał z uznania administracyjnego, pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia z art. 28 ust. 3a i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła u zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu składek. Skarżąca zarzuciła, że wydana decyzja narusza art. 107 § 3, art. 7, art. 11 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, albowiem nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego wyjaśniającego podjęte rozstrzygnięcie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, skarżąca ponosi wydatki w kwocie [...] zł miesięcznie na energię elektryczną, gaz, wodę, czynsz, telefon komórkowy oraz leczenie. Strona zamieszkuje w lokalu o powierzchni [...] m2. Zgodnie z ustaleniami z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, zobowiązana nie figuruje jako właściciel bądź współwłaściciel pojazdów. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje ponadto, że do [...] r. skarżąca utrzymywała się z wynagrodzenia za pracę w wymiarze [...] etatu i świadczenia emerytalnego. Obecnie jedynym źródłem utrzymania jest emerytura w wysokości [...] zł brutto. W oparciu o ustalony stan faktyczny organ uznał, że w przypadku skarżącej nie istnieje możliwość stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, ponieważ wobec strony nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Mimo powyższego, podstawę do umorzenia zaległości składkowych stanowić może stan majątkowy i sytuacja rodzinna osoby zobowiązanej, w szczególności ubóstwo płatnika składek. Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja potwierdza konieczność korzystania przez stronę ze stałej opieki lekarskiej z uwagi na stan zdrowia. Potwierdzone zostały również wydatki na zakup leków oraz niektórych miesięcznych kosztów utrzymania. Zdaniem organu, obecna sytuacja materialna, z uwagi na wysokość osiąganego dochodu, którego jedynym źródłem pozostaje obecnie emerytura, jest bez wątpienia bardzo trudna. Jednorazowe uregulowanie zadłużenia z tytułu należności składkowych nie jest możliwe i zagraża bezpośrednio egzystencji. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanym przypadku zachodzą przesłanki do umorzenia odpowiedzialności za zobowiązanie na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ jednak utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, że skarżąca posiada majątek, z którego można egzekwować należności, albowiem według złożonego oświadczenia zamieszkuje w lokalu o powierzchni całkowitej [...] m2, którego jest współwłaścicielem w [...] części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, wydana decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ ogranicza się wyłącznie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności z tytułu składek. Organ nie odniósł się do wniosków, żądań, zarzutów, okoliczności i dowodów podnoszonych przez stronę, jak również nie odniósł się do przesłanek stanowiących podstawę umorzenia należności. W ocenie strony, powoływanie się przez organ na możliwość egzekucji należności z posiadanego w [...] prawa do lokalu mieszkalnego nie jest wystarczające w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek. W tym zakresie skarżąca postawiła pytanie, gdzie będzie mieszkała, jeżeli jej mieszkanie zostanie sprzedane w celu spłaty należności składkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny. Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową - polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo iż brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji - taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] r., oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS w T. A. S., znajdują się także odciski pieczęci oraz podpisy pracowników organu: Kierownika Inspektoratu – O. K., Starszego Inspektora – E. K. i Kierownika Wydziału – W. B. Ponadto E. K. podpisała pismo skierowane do Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek (k. 65 akt administracyjnych), jak i podpisała się pod opinią Komisji Opiniującej do Spraw Stosowania Ulg, zawartej we wniosku o umorzenie należności. Komisja wniosła o umorzenie zobowiązania ciążącego ma skarżącej (s. 84 akt administracyjnych). Z powyższego wniosku wynika, że przeciwnego zdania była Zastępca Dyrektora – A. S. (s. 85 akt administracyjnych). Nie budzi zatem wątpliwości, że zarówno A. S., jak i E. K. brały udział w wydaniu pierwszej decyzji. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...] r., która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. – B. P. Obok tego podpisu na decyzji widnieją odciski pieczęci oraz podpisy Zastępcy Dyrektora – A. S., Zastępcy Kierownika Inspektoratu – M. W. oraz Kierownika Wydziału – E. K. A. S. wydała zatem z imieniu Zakładu pierwszą decyzję oraz aprobowała rozstrzygnięcie zawarte w drugiej decyzji. Natomiast E. K. uczestniczyła w opracowaniu stanowiska komórki zajmującej się wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i podpisała się pod opinią Komisji proponującej umorzenie należności (s. 144-145 akt administracyjnych). Swoje poprzednie, negatywne stanowisko co do umorzenia zadłużenia podtrzymała natomiast A. S. (s. 145 akt administracyjnych). W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział pracownicy, którzy uczestniczyli w wydaniu pierwszej decyzji, tj. A. S. oraz E. K. Są to zatem pracownicy, którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa, że gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) należy bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym stanowiskiem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co może nasuwać wątpliwości co do jego bezstronności oraz obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10). W związku z tym przy powtórnym rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy od udziału w postępowaniu należy wyłączyć wyżej wymienionych pracowników. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Niniejsze rozstrzygnięcie jest kontynuacją orzecznictwa WSA w Bydgoszczy – por. wyrok z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Bd 34/11, wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 53/11, wyrok z dnia 17 maja 2011 r., I SA/Bd 160/11. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. L. Kleczkowski D. Dudra I. Najda – Ossowska