I SA/Bd 377/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na czynność Starosty I. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności 2. uznaje uprawnienie Z. G. do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...] zł wydaną dla samochodu marki [...], nr rej [...] 3. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz radcy prawnego B. K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wnioskiem z dnia 20 marca 2013r. Z. G. (skarżący) wystąpił do Starosty I. o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Uzasadniając wniosek strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119), stwierdzający niekonstytucyjność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), na podstawie którego pobierana była opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. W odpowiedzi na złożony wniosek, organ pismem z dnia 27 marca 2013r. odmówił zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej różnicę między pobraną opłatą w kwocie 500 zł, a opłatą w wysokości 75 zł jaka obowiązuje od 15 kwietnia 2006r. w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Uzasadniając stanowisko organ powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) stwierdził, że żądanie strony należy uznać za wniosek o zwrot nadpłaty w świetle działu III Ordynacji podatkowej. Organ podał, że zgodnie z treścią art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W konsekwencji w ocenie Starosty w niniejszej sprawie prawo do nadpłaty wygasło. Organ powołała się na przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Płatność za kartę pojazdu wydaną w roku 2005 upłynęła 31 grudnia 2005 r. Zatem od 31 grudnia 2005 roku należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za kartę pojazdu, który upłynął 31 grudnia 2010 r. Konkludując organ stwierdził, że wniosek o zwrot kwoty nadpłaconej opłaty został złożony w dniu 21 marca 2013 r., to jest już po upływie 5 letniego okresu przedawnienia. W konsekwencji prawo do złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty wygasło. Pismem z dnia 10 kwietnia 2013r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04 oraz powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Odpowiadając na złożone wezwanie, organ stwierdził, że w dniu rejestracji przedmiotowego pojazdu organ działał w oparciu o przepisy obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Na czynność Starosty Inowrocławskiego Z. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o stwierdzenie jej bezskuteczności i zobowiązanie organu do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, a obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 92 ust. 1, art. 217 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniając skargę strona stwierdziła, że organ odmawiając zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu nie uwzględnił, że przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był niekonstytucyjny, ponieważ wykraczał poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wobec niekonstytucyjności przepisów kształtujących obowiązki skarżącego w świetle obowiązujących przepisów prawa miał on obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżącemu przysługuje zwrot części uiszczonej kwoty opłaty, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu. Uzasadniając naruszenie przez organ przepisów wspólnotowych strona podniosła, że zgodnie z zasadą niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku unijnego (wyrażoną w art. 90 TWE) żadne państwo członkowskie nie może nakładać bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju, wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Ponadto strona ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt 6/04, w którym stwierdzono niekonstytucyjność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględniała wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i była zbyt wysoka. Odnosząc się do argumentacji organu, dotyczącej przedawnienia prawa do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012r. sygn. akt III SA/Po 86/12, w który wskazano, że stosując na podstawie art. 67 ustawę o finansach publicznych przepisy działu IlI Ordynacji Podatkowej w sprawach opłat za kartę pojazdu uiszczoną przed 2010r., 5-letni termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Wobec tego zarzut przedawnienia nie znajduje podstaw prawnych. W ocenie strony czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej. Skarżący podniósł, że prawo do zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu zostało utrwalone w orzecznictwie sądowym. Dla poparcia swego stanowiska strona przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał na obowiązujące w momencie pobrania opłaty rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisami Starosta był obowiązany do pobierania wskazanej opłaty jednakże zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, opłaty z tego tytułu, jako niepodatkowe należności budżetowe, stanowiły dochód powiatu. W związku z tym pomimo, że Starosta I. dokonał pobrania opłaty za kartę pojazdu to w chwili zgłoszenia żądania przez skarżącego, nie on lecz Powiat l., którego organem wykonawczym jest Zarząd Powiatu, winien być wskazany jako strona postępowania. Z tego względu, skarga jako skierowana do organu niewłaściwego winna być odrzucona. Organ podniósł ponadto, że w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04Trybunał Konstytucyjny orzekając o niekonstytucyjności spornego przepisu orzekł jednocześnie, iż rozpatrywany przepis traci moc z dniem 1 maja 2006 r. W ocenie Starosty z treści uzasadnienia wyroku należy wnioskować, iż Trybunał nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, a wręcz przeciwnie – odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie. Za niezrozumiałe uznał organ w tym kontekście stanowisko orzecznictwa, iż pomimo odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu nie należało opłaty tej pobierać gdyż zbędne i mylące jest w takim razie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o odroczeniu utraty mocy niezgodnych przepisów. Jednocześnie organ ponownie podniósł, że w związku z tym że oplata za kartę pojazdu została wniesiona w roku 2005 to żądanie nadpłaty zgodnie z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a." Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego aktu zauważyć należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 uznano, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu, stanowi sprawę administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na tego rodzaju akt lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do meritum skargi, należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004. Trybunał przesądził w nim, że określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału, niezgodność rozporządzenia z ustawą polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny też z art. 92 ust. 1 Konstytucji i z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. W tym miejscu należy podać, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08). W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Rozwiązanie prawne, w stosunku do którego obalono domniemanie konstytucyjności nie może być elementem systemu prawnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego, pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu (por. wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2007 r., I SA/Bd 239/07; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). W rezultacie objęta kontrolą sądową czynność Starosty Sępoleńskiego 12 lipca 2011r. dokonana została bez podstawy prawnej, bowiem odwołuje się do mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę odmawia. Należy zauważyć, że Minister Transportu i Budownictwa dnia 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł, uznanej za adekwatną do wskazanych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kosztów druku i dystrybucji tych kart. Ponadto rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowi, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich, podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Należy podkreślić, że orzeczenia wstępne ETS, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są co do zasady skuteczne ex tunc. Efektem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi ETS na pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty jego wejścia w życie, a nie od daty wydania wyroku przez ETS. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego (D. Miąsik, Temporalne skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości (w:) M. Domańska, K. Gonera, M. Miąsik, A. Płachta, W. Postulski, N. Półtorak, K. Witz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, Lex Omega on-line). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był także i z tego względu w pełni uprawniony do odmowy zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu, dotyczącej przedawnienia prawa do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty wywiedzionej na podstawie art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w ocenie Sadu uznać ją należy za nieuzasadnioną. Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 01 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie wskazać należy, że w art. 115 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiwsa 2006 r. nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r. z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawa. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. Ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III O.p., – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżących. Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych. Przyjęcie tego stanowiska powoduje jednocześnie, że dla zwrotu przedmiotowej opłaty nie mają zastosowania terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy. Sąd nie podziela dotychczasowego poglądu i przyjmuje jako własny pogląd zaprezentowany w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/12, I OSK 2198/12, I OSK 2192/12, I OSK 2199/12, I OSK 2200/12, I OSK 2191/12, I OSK 2203/12, I OSK 2195/12, I OSK 2201/12, I OSK 2202/12, I OSK 2197/12, I OSK 2194/12, I OSK 1053/12 oraz z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, I OSK 2092/12, I OSK 2095/12, I OSK 78/12, I OSK 2113/12, I OSK 2114/12, I OSK 2115/12, I OSK 2182/12, I OSK 2183/12, I OSK 2184/12, I OSK 2116/12, I OSK 2117/12, I OSK 2118/12, I OSK 2185/12, I OSK 2186/12, I OSK 2187/12, I OSK 2119/12). Pogląd zaprezentowany przez NSA jest bowiem dalej idącym, korzystniejszym dla skarżących niż dotychczasowy, choć według każdego z nich odmowa zwrotu opłaty w wysokości 425 zł w przedmiotowej sprawie z powodu upływu terminu przedawnienia jest błędna. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że ocena NSA wyrażona w uchwale 7 sędziów z dnia 04 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07 jest wiążąca w niniejszej sprawie, pomimo zmiany stanu prawnego spowodowanego wejściem w życie z dniem 01 stycznia 2010r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Za bezzasadną należy uznać argumentację o braku legitymacji biernej Starosty I. do występowania w niniejszym postępowaniu i twierdzenie, że ewentualnie legitymowanym może być Zarząd Powiatu jako organ wykonawczy Powiatu którego budżet zasiliła wskazana opłata. Żądanie zwrotu bezprawnie pobranej opłaty prawidłowo skierowane zostało do Starosty, który jako organ administracji publicznej dokonywał wszystkich czynności związanych z zarejestrowaniem samochodu należącego do skarżącego, a w ich ramach pobrał opłatę za wydanie karty pojazdu. Fakt, że dysponentem budżetu powiatu jest zarząd, a nie starosta, ma natomiast charakter okoliczności faktycznej, a nie prawnej i dlatego nie wpływa na właściwość rzeczową starosty w niniejszej sprawie jako organu administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 07 kwietnia 2011r. , sygn. akt. II SA/Ke 160/11). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Na podstawie art. 152 ustawy orzekł, że czynność ta nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). D.Dudra M. Łent U. Wiśniewska