I SA/Bd 416/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 19 lipca 2023 r. nr KO.411.1522.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz B. [...] odmówił stronie wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r. Organ wskazał, że nie dysponuje żadnymi dowodami na okoliczność opłacania przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. Inne utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że w postępowaniu wyjaśniającym dokonał analizy posiadanych zasobów. Z weryfikacji posiadanej dokumentacji wynika, że nie można potwierdzić danych, o które wnosi skarżący. W sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Kolegium wskazało, że gospodarstwo rolne o pow. 9,61 ha położone w m. [...] było prowadzone od 1976 r. do 1980 r. przez właścicieli, tj. K. i K. O.. W karcie brak jest jakichkolwiek informacji o M. O.. W karcie dotyczącej okresu od 1981 r. do 1988 r. jako właściciel widnieje K. P. (wcześniej O. ). W karcie w rubryce "Stan rodziny" nie został wykazany M. O.. W zasobach organu znajdują się także karty ewidencyjne wymiaru i poboru składki FUSR i FER, z których wynika, iż od 1983 r. do 1990 r. składki hektarowe i osobowe zostały "przypisane" K. i J. P., w kartach tych również nie figuruje M. O.. Po dokonaniu analizy rejestrów wymiarowych organ ustalił, że również w nich brak jest danych M. O.. A zatem – według organu odwoławczego - na podstawie posiadanych danych nie można ustalić, czy składki na ubezpieczenie były uiszczane na rzecz wnioskodawcy. Na podstawie zezwolenia nr [...] Archiwum Państwowego w T. Oddział we [...], Urząd Miejski w B. [...] dokonał w 2001 r. wybrakowania dokumentów dotyczących lat 1978-1985, w związku z tym nie posiada dowodów wpłat, kontokwitariuszy potwierdzających opłacanie składek. Organ pierwszej instancji nie dysponując żadnymi dowodami na okoliczność opłacania przez M. O. składek na ubezpieczenie społeczne rolników, zasadnie więc odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W ocenie Kolegium twierdzenie skarżącego, że organ powinien oprzeć się na dokumentach wydanych przez inne komórki organizacyjne np. pozwolenie na budowę, nie zasługuje na uwzględnienie. Jedynie z posiadanych przez organ dokumentów w postaci kart ewidencyjnych wymiaru i poboru składki FER i FUSR, dokumentacji księgowej, rejestrów wymiarowych można ustalić fakt opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Składki te miały charakter podmiotowy, a więc dotyczyły konkretnej osoby (rolnika), a nie danego gospodarstwa rolnego. Ponadto, organ pierwszej instancji w swoim piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, że w jego zasobach archiwalnych brak jest dokumentów dotyczących gospodarstwa rolnego o pow. 8 ha we wsi K. wskazanego przez skarżącego we wniesionym zażaleniu; podobnie, jeśli chodzi o postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku przez M. O. po zmarłym ojcu. W skardze strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Burmistrza B. [...] do wydania wnioskowanego zaświadczenia w oparciu o posiadane przez urząd dokumenty źródłowe. Skarżący podniósł, że B. P. - członek Kolegium orzekającego w sprawie powinna podlegać wyłączeniu z mocy prawa ze względu na fakt, że nosi to samo nazwisko, co współwłaścicielka wraz ze skarżącym gospodarstwa rolnego. Nadto, zdaniem strony, wydając zaskarżone postanowienie Kolegium wykazało się brakiem znajomości przepisów prawa materialnego oraz materiałów źródłowych. Wynika z nich bowiem, że zaświadczenie powinno dotyczyć różnych okresów, tj.: od [...] r. do [...] r. oraz od [...] r. do [...] r. Skarżący zaznaczył, że ustawy z 1977 r. i 1982 r. i rozporządzenia wykonawcze do nich szczegółowo uściślają, kto podlega ubezpieczeniu rolnemu. W sprawie istnieje dokument źródłowy pokazujący, że gospodarstwo rolne, którego skarżący był współwłaścicielem było oskładkowane i były opłacane składki na ubezpieczenie rolnicze. Decyzje w tym zakresie miały jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Materiały źródłowe są w posiadaniu Burmistrza B. [...], w tym m.in. akt notarialny z [...] r. opisujący współwłasność i postanowienie Sądu o nabyciu spadku przez skarżącego, karta wymiaru opłat ubezpieczenia rolnego z gospodarstwa z lat 1977-1988 oraz oświadczenie, że skarżący należy do rodziny, jest również karta ubezpieczeniowa strony z 1990 r. obejmująca wnioskodawcę i żonę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący opisał okoliczności faktyczne mające potwierdzać opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne od 1977 r. Wskazał na wydawane na przestrzeni lat dokumenty mające potwierdzać opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, oraz przepisy, które powinien zastosować organ. W ocenie skarżącego, w zasobach Gminy B. [...] znajduje się dokumentacja pozwalająca na wydanie zaświadczenia o współwłasności gospodarstwa rolnego i jego współprowadzeniu od [...] r. do [...] r. i naliczaniu składek od tego gospodarstwa na ubezpieczenie społeczne rolników, opłacaniu tych składek z tego gospodarstwa do końca 1988 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Inne utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrza B. [...] odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie przez gospodarstwo rolne K. i K. O. składek na ubezpieczenie społeczne rolników od [...] r. do [...] r. W piśmie z dnia [...] r. skarżący wskazał, że od dnia [...] r. (śmierci ojca) jest współwłaścicielem tego gospodarstwa i podlegał ubezpieczeniu społecznemu. W istocie zatem skarżący domaga się potwierdzenia, że jako współwłaściciel w powyższym okresie opłacał składki na ubezpieczenie społeczne. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, iż nie narusza ono prawa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki. W pierwszym przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W drugim przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podstawę prawną żądania wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Skarżący wykazał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające nie jest obligatoryjne ("może przeprowadzić") i zostało zawężone do "koniecznego zakresu" tj. takiego, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Wskazuje to na uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, co oznacza, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia [...] r., V SA 760/00). Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 3157/18). Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2021 r., I OSK 402/21). Zatem zaświadczenie nie może opierać się na zbiorach danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1270/15). Przedmiotem tego postępowania nie może być też analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków (por. wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r., VII SA/Wa 350/09). Nie może ono także zmierzać do formułowania przez organ ocen prawnych odnoszących się do danych przez niego posiadanych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r., II SA/Bk 712/09), jak również - do formułowania ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2003 r., IV SA 930/02). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ prawidłowo uznał, iż nie może poświadczyć, że skarżący opłacał składki na ubezpieczenie społeczne rolników w okresie od [...] r. do [...] r. Fakt ten nie wynika z prowadzonej przez organ pierwszej instancji ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W Karcie gospodarstwa w okresie od 1976 r. do 1980 r. jako właściciele gospodarstwa wskazani zostali Państwo K. i K. O.. W karcie tej brak jest jakichkolwiek informacji o M. O.. W Karcie gospodarstwa zaprowadzonej za okres od 1981 r. do 1990 r. jako właściciel widnieje K. P. (wcześniej [...]. W w/w karcie w rubryce "Stan rodziny" wymienieni zostali: K. P., J. P. - mąż, R. P. - córka. W karcie tej również nie wykazano M. O.. W zasobach archiwalnych znajdują się także Karty ewidencyjne wymiaru i poboru składki na FER. Po przeanalizowaniu kart ustalono, że w okresie od 1983 r. do 1990 r. opłacanie składek zostało "przypisane" K. i J. P.. Wprawdzie na jednej z kart widnieje imię i nazwisko skarżącego (oraz G. O.), jednakże nie wskazano jakiego okresu dotyczy ta karta, nadto w części dotyczącej wymiaru i realizacji składki karta ta nie jest wypełniona. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika także, że przeanalizowano również rejestry wymiarowe. W posiadanych rejestrach za lata 1977-1980 wskazana jest K. O., w 1981 r. dopisany jest K. O., natomiast w okresie od 1983-1984 widnieje K. P.. Urząd Miejski w B. [...] nie posiada rejestru wymiarowego za 1982 r. Organ wskazał też, że na podstawie zezwolenia nr [...] Archiwum Państwowego w T. Oddział we [...], Urząd Miejski w B. [...] dokonał w 2001 r. wybrakowania dokumentów dotyczących lat 1978-1985. W związku z powyższym nie posiada dowodów wpłat, kontokwitariuszy potwierdzających opłacanie składek. W skardze oraz w piśmie z dnia [...] r. skarżący akcentuje fakt podlegania przez niego - jako współwłaściciela - ubezpieczeniu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, najpierw ustawy z 1977 r., a potem ustawy z dnia 1982 r. oraz przepisów wykonawczych wydanych w oparciu o te ustawy. Należy jednak zauważyć, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może analizować zmian w stanie prawnym i dokonywać ocen, czy skarżący jako współwłaściciel podlegał na podstawie tych przepisów ubezpieczaniu społecznemu. Postępowanie to ma charakter uproszczony. Nie jest zatem dopuszczalne w tym trybie dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Do pisma z dnia [...] r. skarżący załączył plik dokumentów. Część z tych dokumentów jest w aktach sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że na załączonej do powyższego pisma Karcie ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na FER (znajdującej się w aktach sprawy) widnieje on i jego mama. Na karcie tej jako "użytkownik" wskazana jest tylko K. P. (wcześniej [...]. W odniesieniu do pozwolenia budowlanego rację ma organ, że nie może ono być podstawą do stwierdzenia, że we wskazanym wyżej okresie skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. Pozostała część dokumentów załączonych do pisma z dnia [...] r., np., zaświadczenia z dnia [...] r. zostały przedłożone dopiero na etapie postępowania sądowego. Nie zostały one załączone przez skarżącego do akt sprawy administracyjnej (poza umową darowizny z dnia [...] r.) i nie były przedmiotem oceny przez organ. Wprawdzie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, jednakże przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach sprawy oraz odmiennie niż wynika to z treści zaskarżonego aktu, dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Kwestię obecności w składzie orzekającym członka Kolegium - B. P., organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, wskazując, że nie jest ona w żaden sposób spokrewniona czy spowinowacona ze skarżącym. We wniosku o uzasadnienie wyroku z dnia [...] r. skarżący "zgłosił nieważność wyroku, bo został wydany przez niewłaściwe obsadzony Sąd", z uwagi na udział w składzie orzekającym sędziego [...]. Po wydaniu już wyroku w sprawie, zarzut nieważności wyroku skarżący może ewentualnie podnieść w skardze kasacyjnej. Na marginesie można tylko zauważyć, że skarżący został poinformowany o składzie sądu pismem z dnia [...] r. (doręczonym mu w dniu [...] r.) i przed wydaniem wyroku nie podnosił zarzutu niewłaściwie obsadzonego sądu. Należy też zaznaczyć, że [...] został powołany na stanowisko sędziego na wniosek "starej" Krajowej Rady Sądownictwa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.