I SA/Bd 486/07

. Dnia 10 sierpnia 2007 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Białe Błota na uchwałę nr X/12/07 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2007 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie uznania uchwały Rady Gminy za nieważną w części postanawia: odrzucić skargę Uchwałą z dnia 25 kwietnia 2007 r. nr X/12/07 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy wszczęło postępowanie w sprawie uznania uchwały Rady Gminy Białe Błota z dnia 22 marca 2007 r. nr VI/44/2007 w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2007 r. za nieważną w części dotyczącej zapisu § 14 uchwały oraz stwierdziło, że ww. uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 189 w zw. z art. 138 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, Gmina Białe Błota wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W wykonaniu zarządzenia z dnia 12 lipca 2007 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej - radcę prawnego Edytę K. pismem z dnia 12 lipca 2007 r. do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym – podpisanego przez Wójta Gminy Białe Błota, który zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest uprawniony do jej reprezentowania, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie, pełnomocnik upoważniony przez Radę Gminy nadesłała pismo z dnia 19 lipca 2007 r., w którym poinformowała, że Wójt Gminy Białe Błota zadecydował o niepodpisaniu pełnomocnictwa, o którego doręczenie wezwano. Podała, że Wójt Gminy Białe Błota nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu wymienionej uchwały i uważa, że jest ona zgodna z prawem. Natomiast interes prawny w zaskarżeniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy ma Rada Gminy Białe Błota. Wskazała, że ze względu na treść art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie będzie miał zastosowania podany przez Sąd art. 31 tej ustawy. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ww. ustawy, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przyjęcie przez Sąd, że tylko wójt może wnieść skargę lub ustanowić pełnomocnika spowoduje, że rada gminy nigdy nie będzie mogła bez zgody wójta samodzielnie popierać skargi przed sądem administracyjnym, pomimo podjęcia w tym przedmiocie odpowiedniej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wymogiem merytorycznym rozpatrywania skargi przed sądami administracyjnymi jest wcześniejsze uzupełnienie jej braków formalnych. Tut. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi przez Wójta Gminy Białe Błota. Skarga bowiem została podpisana przez Przewodniczącego Rady Gminy Białe Błota i radcę prawnego Edytę K., która załączyła pełnomocnictwo udzielone przez Przewodniczącego tejże Rady Gminy. Wezwanie do uzupełnienia braków zgodnie z art. 49 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nastąpiło pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na ww. wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 19 lipca 2007 r., radca prawny Edyta Ksobiak podała, że Wójt Gminy Białe Błota zadecydował o niepodpisaniu pełnomocnictwa, bowiem art. 98 ust. 3 ustawy daje samodzielną podstawę do złożenia skargi radzie gminy, a przepis art. 31 ustawy w tym przypadku nie ma zastosowania. Pełnomocnik powołała się na uchwałę nr VIII/73/2007 Rady Gminy Białe Błota z dnia 16 maja 2007r., którą upoważniono Przewodniczącego Rady i radcę prawnego do wniesienia skargi. W związku z tym należy odpowiedzieć na pytanie, który podmiot jest uprawniony do "złożenia" skargi (podpisania skargi), tj. rada gminy (w jej imieniu przewodniczący rady), czy wójt, albo rada gminy lub wójt. Przyznać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wyrażane są różne poglądy w przedmiocie uprawnienia do złożenia skargi (podpisania skargi) przez organy gminy. Według jednego stanowiska do tej czynności uprawniony jest wyłącznie wójt gminy. Zaskarżenie rozstrzygnięcia organu nadzorczego przez gminę składa się z dwóch etapów. Pierwszy sprowadza się do podjęcia uchwały przez radę gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu nadzorczego przez gminę. Dopiero w następstwie tej uchwały i w jej wykonaniu może nastąpić drugi etap procesu zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego, w którym wójt składa skargę, a więc pismo procesowe, które powinno wskazywać jako podstawę uprzednio podjętą uchwałę o zaskarżeniu ("Postępowanie sądowoadministracyjne" pod red. T. Woś, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005r., s.277; "Samorząd gminny" A. Szewc, G. Jeż, Z. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 585). Natomiast zgodnie z drugim poglądem takie uprawnienie przysługuje także przewodniczącemu rady gminy upoważnionemu przez radę gminy, skoro rada jest upoważniona do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 289/04; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2005r., sygn. akt II OSK 49/05). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie prezentuje pogląd, zgodnie z którym wyłącznie wójt jest upoważniony do złożenia skargi (podpisania skargi) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z uwagi na niżej podaną argumentację. Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przepis ten nie określa bezpośrednio podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Art. 98 ust. 3 ustawy stanowi, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Ustawodawca jednoznacznie wskazał gminę, jako podmiot, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja w wyniku działania nadzoru mogą być naruszone. Złożenie skargi przez gminę jest realizacją konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego – art. 165 Konstytucji RP. Ponadto z art. 98 ust. 3 ustawy wynika, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym dokonano rozróżnienia pomiędzy czynnością procesową złożenia skargi, a czynnością podjęcia uchwały lub zarządzenia wyrażającą wolę organu do złożenia skargi. W pierwszej kolejności zatem musi być wyrażenie woli organu (w formie uchwały rady gminy) wniesienia skargi do sądu, a następnie należy dokonać czynności procesowej w postaci złożenia skargi. Pojęcie "gminy" w art. 98 ust. 1 ustawy jest tożsame z pojęciem określonym w art. 1 ust. 2. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Gmina jest podmiotem prawa publicznego i cywilnego, posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy). Gmina zatem posiada zdolność sądową, jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2004r., sygn. akt 3/II SA 4473/03). Gmina jednak nie podpisuje skargi, lecz tej czynności dopełnia organ gminy. Organami gminy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy prawa nie określają wprost podmiotu uprawnionego do podpisania skargi. Na podstawie jednak art. 31 tej ustawy wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego przepisu należy wywieść jego kompetencje do złożenia (podpisania) skargi do sądu. Tego uprawnienia nie ma rada gminy, podobnie jej przewodniczący, którego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 ustawy). Podkreślić również należy, że na mocy art. 30 ust. 1 ustawy wójt jest zobowiązany do wykonywania także uchwał rady gminy. Skoro o zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu nadzoru zadecyduje rada gminy podejmując stosowną uchwałę, to wójt powinien wykonać ją poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego. Przewodniczący rady gminy nie jest uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, w takie kompetencje został wyposażony wyłącznie wójt. Jako wyjątek od zasady, że wyłącznie wójt jest uprawniony do złożenia (podpisania) skargi, należy traktować szczególne uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie uzupełniono braku formalnego, bowiem nie złożono wymaganego pełnomocnictwa na piśmie udzielonego przez Wójta Gminy Białe Błota. W świetle obowiązujących przepisów art. 46 § 3 w związku z art. 57 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do skargi należy dołączyć pełnomocnictwo. Niedopełnienie przez pełnomocnika wnoszącego skargę obowiązku dołączenia pełnomocnictwa stanowi podstawę do wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi przez dołączenie pełnomocnictwa, pod rygorem odrzucenia skargi (J. Kudowski, T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska: Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, część pierwsza, postępowanie rozpoznawcze, t. I, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1997, s. 171). Podobnie w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2004r., sygn. akt II SA/Wr 1225/01 (ONSAiWSA 2004/3/53). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę, gdy pomimo wezwania nie uzupełniono jej braków formalnych. Skoro w niniejszej sprawie nie złożono pełnomocnictwa na piśmie udzielonego przez Wójta (organ uprawniony do reprezentowania Gminy Białe Błota), to stan taki implikował orzeczenie o odrzuceniu skargi. Mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.