I SA/Bd 51/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Pietrasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Chowańska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz S. D. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej powoływane jako: SKO, organ) utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela - Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia [...]r. nieuznające zarzutu S. Dz. (dalej powoływany jako: skarżący, strona, zobowiązany) w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w.wym. tytuł wykonawczy obejmuje należności pieniężne z tytułu opłaty dodatkowej za brak opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania w T. w dniu [...]. Ustosunkowując się do wniesionych przez zobowiązanego zarzutów wierzyciel powołał przepisy określające zasady ponoszenia opłat za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz okoliczności faktyczne uzasadniające prowadzenie egzekucji niewniesionej opłaty. Wskazał ponadto, że na adres zobowiązanego zostało wysłane upomnienie nr 25.241, a z uwagi na niepodjęcie przesyłki pocztowej w terminie, doręczenie uznane zostało za dokonane stosownie do art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071; dalej: k.p.a.). Odnosząc się do kwestii ewentualnego przedawnienia nałożonej opłaty dodatkowej wierzyciel wskazał, że ma tu zastosowanie przepis art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, zgodnie z którym, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienie wynosi 10 lat. Wierzyciel podkreślił, że dopiero z dniem 04 października 2005r. do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.; dalej: u.d.p.) został wprowadzony art. 40d ust. 3, który stanowi o przedawnieniu roszczeń, w tym także opłaty dodatkowej. Jednakże zdaniem wierzyciela przepis ten nie ma zastosowania do tytułów wykonawczych wystawionych przed datą wprowadzenia go w życie. A zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zobowiązany w złożonym na postanowienie wierzyciela zażaleniu zakwestionował istnienie obowiązku, którego dotyczy tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela. Wniósł o anulowanie tytułu egzekucyjnego i odstąpienie od wyimaginowanego żądania. Rozpoznając powyższe zażalenie SKO podało, że podstawy zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji zostały enumeratywnie wymienione w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r. poz. 1015; dalej: u.p.e.a.). W niniejszej sprawie, zdaniem organu, zobowiązany zarzucił stosownie do art. 33 pkt 1 u.p.e.a. brak istnienia obowiązku, z uwagi na nieprzedstawienie przez wierzyciela dokumentów świadczących o obowiązku zapłaty nałożonej opłaty oraz stosownie do art. 33 pkt 7 u.p.e.a. brak uprzedniego doręczenia upomnienia. Rozpoznając pierwszy z zarzutów, tj. zakwestionowanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku organ odwołał się do art. 13 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są zobowiązani do ponoszenia opłat m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Natomiast podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty powyższej opłaty stanowi art. 3 § 1 u.p.e.a., albowiem źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynika bezpośrednio z przepisów prawa (art. 13f ust. 1 u.d.p.). Wobec tego organ uznał za bezzasadny zarzut zobowiązanego związany z nieistnieniem obowiązku i braku stosownej procedury jego wymierzenia. W ocenie organu także prawidłowo określono osobę zobowiązanego. Zgodnie bowiem z poglądem ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych kierowanie egzekucji do właściciela pojazdu opiera się na domniemaniu faktycznym, że to właśnie on był korzystającym z niego wówczas, kiedy opłata parkingowa nie została opłacona. Organ nie uznał także zarzutu nieprawidłowego doręczenia upomnienia. Przesyłka zawierająca upomnienie nadana została za pośrednictwem operatora publicznego i była dwukrotnie tj. [...]. i [...] awizowana, po czym po upływie terminu do jej odbioru została zwrócona do nadawcy. Zatem, jak zaznaczył organ, w przedmiotowej sprawie skutek doręczenia upomnienia nastąpił stosowanie do art. 44 k.p.a. W skardze złożonej na powyższe rozstrzygnięcie strona zarzuciła bezpodstawne, nieuzasadnione i niesłuszne domaganie się opłat za rzekome parkowanie, które nie miało miejsca, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Miejski Zarząd Dróg w T., skutkujące wydłużeniem terminu wszczynającego egzekucję, a w konsekwencji utrudnianie skarżącemu obrony przed wyimaginowanym zarzutem, brak dowodów nie budzących wątpliwości oraz rażące naruszenie interesu skarżącego bez uprzedniego rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Z uzasadnienia skargi wynika, że strona w maju 2012r. otrzymała z Urzędu Skarbowego w P. zawiadomienie o zajęciu w kwocie [...]zł wraz z załączonym tytułem wykonawczym wystawionym przez Miejski Zarząd Dróg w T.. Nie uznając takiej wierzytelności złożyła do organu egzekucyjnego zarzuty na prowadzone postępowanie. W ocenie skarżącego wierzyciel jak i organ nadzoru nie spełnili ciążącego na nich obowiązku przedstawienia niepodważalnych dowodów, przytaczając jedynie opis procedur egzekucyjnych. Skarżący podkreślił, że czyn będący podstawa egzekucji nie został mu bezspornie udowodniony. Ponadto strona zarzuciła, że postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte natychmiast, czym uniemożliwiono jej obronę, albowiem po pięciu latach trudno odtworzyć fakty a tym bardziej przedstawić bilet potwierdzający zapłatę za parkowanie. Zatem zdaniem skarżącego w sprawie nie ustalono stanu faktycznego. Skarżący podważył także sposób doręczenia przesyłki zawierającej upomnienie dokonany w trybie art. 44 k.p.a. Wskazał, że nic mu nie wiadomo o próbie takiego doręczenia, a z kserokopii, którą załączono do postanowienia nie można odczytać, czy rzeczywiście taka przesyłka była w Płocku, bowiem czytelna jest tylko pieczęć urzędu pocztowego w T.. Także podpis jest nieczytelny. A zatem, w opinii strony, takiego dokumentu nie można uznać za wiarygodny. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie ma nawet pewności co do samego pojazdu, który był zaparkowany bez stosownej opłaty, ponieważ, jak zaznaczył, tablice rejestracyjne można stosunkowo łatwo podrobić, czy podmienić. Żeby mieć pewność należałoby odczytać numery identyfikacyjne pojazdu, tak, jak to czyni się np. na stacji diagnostycznej podczas badań pojazdu. Wreszcie, w ocenie strony, mógł nastąpić błąd ludzki - osoba kontrolująca mogła błędnie zanotować numery tablic rejestracyjnych. Na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych jednoznacznych dowodów, choćby w postaci dokumentacji fotograficznej. Podano tylko marka pojazdu. Przy takim podejściu, jak zaznaczył skarżący, można by posunąć się do następnego absurdu: losowo wybierać numery z bazy pojazdów lub też usiąść w dogodnym miejscu i notując przejeżdżające pojazdy, analogicznie, nadać bieg administracyjny. Końcowo strona zaznaczyła, że zgodnie z obowiązującą w sądach administracyjnych wykładnią skutków błędu popełnionego przez organ administracji nie wolno przerzucać na stronę postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 09 listopada 1987r. sygn. akt III SA 875/87). Ponadto organ ma obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dających ochronę interesom strony, która nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1989r. IV SA 455/89 Prawo i Życie 1990/2 str. 15). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 1270; dalej: p.p.s.a.), uchyla zaskarżone postanowienie, kiedy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Spór sprowadza się do ustalenia, czy zgodne z prawem jest, wydane na podstawie art. 34 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie wierzyciela w przedmiocie zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym opłaty dodatkowej nałożonej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu. Istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii, mianowicie: 1. możliwości przedawnienia należności dochodzonej w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, tj. opłaty dodatkowej nałożonej z powodu nieopłacenia postoju w strefie płatnego parkowania, 2. prawidłowości i skuteczności doręczenia zobowiązanemu upomnienia wystawionego przez wierzyciela. I. Przechodząc do analizy pierwszego zagadnienia na wstępie należy stwierdzić, że będąca przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie opłata dodatkowa nałożona wskutek nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania została uregulowana w art. 13f u.d.p. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty dodatkowej, która nie może przekroczyć 50 zł, oraz sposób jej pobierania określa rada gminy (rada miasta) natomiast poboru dokonuje zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Odnosząc się do kwestii przedawnienia opłat dodatkowych, o których mowa powyżej, należy zaznaczyć, że nie mają tu zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 749) regulujące instytucję przedawnienia, w tym art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. Wprawdzie art. 2 § 2 tej ustawy stanowi, że przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalania lub określania uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy, jednakże kary z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej wynikają z mocy prawa. Samodzielnego charakteru przesądzającego o stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej nie może mieć także art. 3 pkt 3 tej ustawy. Jednocześnie, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku wierzyciela brak również podstaw do zastosowania w sprawie przepisów kodeksu cywilnego regulujących przedawnienie zobowiązań cywilnoprawnych, bowiem opłata dodatkowa jest daniną publicznoprawną. Nie znajduje również uzasadnienia stosowanie przepisów przewidzianych do należności o charakterze sankcji karnej ze względu na administracyjny charakter przedmiotowej kary. Stosownie bowiem do art. 40a u.d.p. opłaty, określone m.in. w art 13f tej ustawy, są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z przeznaczeniem na budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg krajowych, drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz na zakup urządzeń do ważenia pojazdów. Nowelą z dnia 29 lipca 2005r., zmieniającą ustawę o drogach publicznych z dniem 04 października 2005r., w art. 40d dodano ust. 3, w którym zawarto między innymi przepis, że obowiązek uiszczenia opłat dodatkowych określonych w art. 13f przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powinny zostać uiszczone. Analizując przywołane unormowania należy postawić pytanie czy przepisy dotyczące przedawnienia zawarte w znowelizowanej ustawie o drogach publicznych w brzemieniu obowiązującym od dnia 04 października 2005r. mają zastosowanie również do należności z tytułu opłaty dodatkowej nałożonej w dniu [...]. Na postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Wychodząc bowiem z zasad racjonalności ustawodawcy, przy braku innego szczególnego unormowania odnoszącego się do opłat dodatkowych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, należy przyjąć, iż regulacje zawarte w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dodane nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. w kwestii przedawnienia odnoszą się do wszystkich opłat dodatkowych za nieopłacenie płatnego parkowania, w tym również tych nałożonych przed dniem wejścia w życie tego przepisu. Stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." Zgodnie z art. 8 ustawy zasadniczej, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Przyjęcie innego, niż powyższy, poglądu prowadziłoby do nieracjonalnych wniosków, że przedmiotowo takie same należności z tytułu opłat dodatkowych ulegają bądź nie ulegają przedawnieniu tylko i wyłącznie w zależności od tego, czy zostały nałożone na podstawie przepisów przed nowelizacją, czy też na podstawie przepisów po nowelizacji. Co więcej, odrzucenie powyższej koncepcji prowadziłoby do wniosku, że opłata dodatkowa, której obowiązek zapłaty powstał przed nowelizacją ustawy o drogach publicznych, nigdy nie uległaby przedawnieniu i wierzyciel przez wiele lat (bez ograniczeń) mógłby żądać zapłaty w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Biorąc pod uwagę również reguły wykładni systemowej jak i celowościowej przyjąć należy, że skoro w przepisach ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 29 lipca 2005r., nie ma wyraźnego wyłączenia, że przepisy art. 40d ust. 3 nie mają zastosowania do opłat dodatkowych nałożonych na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, to przepis dotyczący przedawnienia należy stosować również do tych opłat. Braku przepisów przejściowych w tej materii nie należy rozstrzygać na niekorzyść podmiotów zobowiązanych do zapłaty daniny publicznej. Na marginesie należy podać, że niniejsze rozstrzygnięcie stanowi kontynuację dotychczasowego kierunku orzecznictwa tut. Sądu w sprawach przy analogicznym stanie faktycznym i prawnym (por.: sygn. akt I SA/Bd 218/08, sygn. akt I SA/Bd 488/08, sygn. akt I SA/Bd 475/09 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji uznanie przez wierzyciela, że przedmiotowa opłata dodatkowa nie podlega przedawnieniu stosowanie do art. 40d ust. 3 u.d.p. oraz zaakceptowanie takiego stanowiska przez organ nadzoru stanowi naruszenie prawa materialnego. II. Odnosząc się do drugiej kwestii, tj. skuteczności doręczenia upomnienia, na wstępie należy podać, że z akt sprawy wynika, iż wierzyciel przesyłkę zawierającą przedmiotowe upomnienie nadał za pośrednictwem Poczty Polskiej listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przesyłka ta była dwukrotnie awizowana z uwagi na niezastanie adresata, o czym stosowne adnotacje umieszczono na kopercie. Wobec powyższego wierzyciel uznał, że upomnienie będące podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego zostało doręczone zobowiązanemu w sposób zastępczy stosownie do art. 44 k.p.a. Przechodząc do analizy powyższego przepisu należy stwierdzić, że ma on zastosowanie wyłącznie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., tj. bezpośrednio do rąk osoby do której jest adresowane albo za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu doręczenia przesyłki) jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres (§ 1 pkt 1 i 2). Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Należy podkreślić, że doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. tworzy tzw. fikcję prawną otrzymania przesyłki przez adresata. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Dla przyjęcia, że zaistniał materialnoprawny skutek doręczenia pisma stronie w omawianym trybie koniecznym jest, aby zwrotne potwierdzenie odbioru nie budziło wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Zatem musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać, a także o terminie odbioru. Natomiast zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem doręczającego przesyłkę. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że na znajdującym się w aktach sprawy potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej przedmiotowe upomnienie skierowane do zobowiązanego, doręczający nie wskazał miejsca umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki (tzw. awizo). Z analizy tego dokumentu wynika jedynie, że niedoręczona w dniu [...]. przesyłka została pozostawiona w palcówce pocztowej, przy czym numer tej placówki został wpisany w sposób nieczytelny. W ocenie Sądu powyższe braki dyskredytują podjętą próbę doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Wierzyciel uznając, że doręczenie przesyłki nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. nie zbadał i nie ocenił, czy zaistniały wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, które pozwalają na przyjęcie fikcji prawnej otrzymania przesyłki przez adresata. Tym samym, zdaniem Sądu, w zakresie doręczenia przedmiotowego upomnienia doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. O kosztach sądowych rozstrzygnął na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.