I SA/Bd 863/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Chowańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się o umorzenie wszystkich należności z tytułu składek za okres od stycznia 1999 r. do listopada 2003r. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2001 r. do września 2004 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 2001 r. do września 2004 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych nie będących płatnikiem składek w części finansowanej przez płatnika składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", jest bezprzedmiotowe, ponieważ przepis ten ma zastosowanie jedynie do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczy należności na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, a nie należności za pracowników. W konsekwencji organ uznał, że istniały podstawy do zastosowania art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości z uwagi na: - naruszenie art. 17 ust 1 i 2 u.s.u.s. polegające na jego niezastosowaniu oraz naruszeniu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną w niniejszym postępowaniu i w konsekwencji odmowie wszczęcia postępowania; - naruszenie art. 30 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnej odmowie merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, w efekcie błędne zastosowanie art. 28 ust. 1-3 i 3a u.s.u.s., § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1364) oraz naruszenie art. 123 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s.; - niezgodność z Konstytucją RP art. 24 ust 4 i 5 u.s.u.s. w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12; - niewłaściwe zastosowanie art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), dalej: "O.p.", gdy właściwym powinno być stwierdzenie wygaśnięcia zobowiązania wskutek przedawnienia zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2001 r. do września 2004 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2001 r. do września 2004 r., za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2001 r. do września 2004, w tym składki i odsetki, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2001 r. do września 2004 r., w tym składki i odsetki, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres marca 2001 r. do września 2004 za pracowników, w tym składki i odsetki w części finansowanej przez płatnika i wydanie dokumentów pozwalających na wykreślenie ustanowionych hipotek przymusowych; - naruszenie art. 28 ust 1 u.s.u.s. w zw. z art. 28 ust 3 pkt 6 u.s.u.s., z uwagi na fakt, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Strona wniosła też o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 24 ust. 5 u.s.u.s. oraz art. 79 § 8 O.p., o ile Sąd uzna to za konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że wydana decyzja jest wadliwa z uwagi na to, iż odmawia skarżącej przymiotu strony, mimo że obowiązujące przepisy nakładają na nią zobowiązania w zakresie uregulowania należności z tytułu składek oraz jest wadliwa z tej przyczyny, że stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania w odniesieniu do zobowiązań z tytułu składek, do których nie znajduje zastosowania art. 28 ust 3a u.s.u.s. Skarżąca uważa, że skoro ustawa czyni ją bezpośrednio odpowiedzialną za realizację ściśle określonych w ustawie obowiązków wynikających z prawa ubezpieczeń społecznych, to jest to jednoznaczne z przyznaniem przez ustawę skarżącej statusu strony jako adresata normy prawnej. Z tej przyczyny odmowa skarżącej przyznania przymiotu strony jest bezpodstawna, rażąco narusza prawo i ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Strona stoi na stanowisku, iż nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników. W jej ocenie, niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów tych składek. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich należności z tytułu składek, tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Przewidziany w art. 30 u.s.u.s. wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności składek finansowanych przez ubezpieczonych jest, zdaniem skarżącej, niezgodny z Konstytucją RP, co nie wyklucza możliwości stwierdzenia wygaśnięcia tych zobowiązań wskutek przedawnienia na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej stosowanych na podstawie art. 31 u.s.u.s. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z Konstytucją RP art. 24 ust 4 i 5 u.s.u.s. w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem ZUS zawartym w piśmie z dnia [...] r., gdzie stwierdzono, iż zgodnie z art. 24 ust 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek, jeżeli skutecznie i w wymaganym terminie zostały one zabezpieczone na majątku dłużnika wpisem hipoteki lub ustanowieniem zastawu. W tym zakresie skarżąca odwołała się do pierwotnego brzmienia art. 70 § 6 O.p. oraz art. 70 § 8 O.p. i wskazując na orzecznictwo sądowe, w tym Trybunału Konstytucyjnego, podniosła, że ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego nie wyklucza przedawnienia zobowiązania podatkowego i jednocześnie powoduje skutek procesowy, jaki wiąże się z upływem terminu przedawnienia na zasadach ogólnych, wynikających z art. 70 § 1 O.p. W zakresie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 O.p. skarżąca wskazała, że żądanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek zostało wywiedzione z treści art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p. Z uwagi na termin powstania zobowiązań wobec ZUS skarżąca stwierdziła, że upłynął termin przedawnienia określony dla tych świadczeń w rozumieniu art. 24 ust 4 u.s.u.s., gdzie dodatkowo należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w przedmiocie umorzenia składek i odsetek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Organ stwierdził, że w świetle art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wykluczona jest możliwość podejmowania przez ZUS rozstrzygnięć w zakresie umorzenia składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie umorzenia składek za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika, wynika - zdaniem organu - z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który ma zastosowanie jedynie do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc dotyczy należności na obowiązkowe ubezpieczenia za osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, a nie należności za pracowników. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że stosownie do art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Podkreślenia jednak wymaga, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozróżniają pojęcie "składek" od pojęcia "należności z tytułu składek". Należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepisy art. 28 u.s.u.s. przewidują możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Art. 30 u.s.u.s. stanowiąc, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, wyłącza stosowanie unormowań obejmujących umarzanie, odraczanie terminu płatności i rozkładanie na raty należności jedynie z tytułu składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika. Nie można tu w żadnym razie utożsamiać ani zamiennie posługiwać się precyzyjnie wyodrębnionymi pojęciami - składek i należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, bowiem to ostatnie pojęcie ma strukturę wieloczłonową (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r., II GSK 322/08). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 kwietnia 2006 r., I UK 240/05, każda z określonych w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności może być umorzona w całości lub w części. Dlatego też nie ma przeszkód, aby umorzeniem objąć same odsetki od składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Innymi słowy, skoro przepis art. 30 u.s.u.s. odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, organ ma obowiązek rozpatrzyć wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek (z wyłączeniem samych składek) finansowanych przez pracowników, w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z wniosku z dnia [...] r. oraz z wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy z dnia [...] r., skarżąca domagała się także umorzenia odsetek od składek. Organ prawidłowo, na podstawie art. 30 u.s.u.s., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Natomiast organ całkowicie pominął kwestię umorzenia odsetek za zwłokę, czym naruszył wskazane wyżej przepisy. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi stosowne postępowanie i odniesie się do możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę od składek finansowanych przez ubezpieczonych na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z powodu ich całkowitej nieściągalności. Z kolei przytoczony przez organ art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zw. z art. 32 u.s.u.s. nie pozwala na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, gdyż art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Zatem pod względem zakresu podmiotowego przepis ten odnosi się wyłącznie do wnioskodawcy, który spełnia określone w nim wymagania: mianowicie, jako prowadzący działalność gospodarczą był "ubezpieczonym", zaś jako zatrudniający pracowników był "płatnikiem składek". Wymieniony przepis odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na zobowiązanym, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok SN z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., II GSK 451/07; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II GSK 588/10). Konkludując, na tle unormowań zawartych w art. 28 u.s.u.s. ewentualne umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe tylko na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., natomiast umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a tym samym w oparciu o przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. - jest wykluczone. Ponownie rozpatrując sprawę organ dokona analizy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, możliwości umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracowników z powodu ich całkowitej nieściągalności. Jednakże w pierwszej kolejności ponownie rozpatrując sprawę, organ odniesie się do sformułowanego w skardze oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek. Sąd nie uznał za konieczne dla wydania orzeczenia w niniejszej sprawie wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o treści wskazanej w skardze i dlatego wniosek strony w tym zakresie oddalił. Nadto nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 83b ust. 1 u.s.u.s., ponieważ organ rozstrzygnął sprawę w formie decyzji. W konsekwencji zaskarżona decyzja narusza art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1-3, art. 24 ust. 2 i art. 30 u.s.u.s. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.