I SAB/Bd 1/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Poczty Polskiej S.A. w przedmiocie niezałatwienia wniosku o przywrócenie terminu 1. stwierdza bezczynność Poczty Polskiej S.A. 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Pismem z dnia [...] skarżąca wniosła skargę na niewydanie przez P. P. S.A. postanowienia w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do zgłoszenia zmiany stanu faktycznego wpływającego na uzyskanie zwolnienia od opłaty abonamentowej. W uzasadnieniu skargi strona podała, że pismem z dnia [...]. P. P. S.A. wystosowała do niej upomnienie o zapłatę abonamentu RTV. W odpowiedzi skarżąca wniosła do P. o niewszczynanie postępowania egzekucyjnego oraz zwolnienie jej z obowiązku uiszczania opłat abonamentowych od lutego 2008r. Z uwagi na fakt, że strona nie przedstawiła dokumentów na okoliczność, że spełnia wymagania do zwolnienia z opłaty P rozpoznała wniosek skarżącej odmownie. Pismem z dnia [...]. skarżąca wniosła do P. o przywrócenie terminu do zgłoszenia zmiany stanu faktycznego wpływającego na uzyskanie zwolnienia od opłaty abonamentowej. Łącznie z wnioskiem skarżąca dokonała zgłoszenia zmiany stanu faktycznego, który upoważnia ją do zwolnienia z opłat. Skarżąca wskazała, że uprawnienia do zwolnienia z opłat nabyła w lutym 2008r., a nie zgłosiła tego Poczcie nie z własnej winy. W skardze strona podniosła, że P nie rozstrzygnęła w przedmiocie przywrócenia terminu. Odpisywała wprawdzie na pisma ponaglające, ale nie wydała merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, dlatego pismem z dnia 28 sierpnia 2014r. skarżąca wezwała P. do usunięcia naruszenia prawa, jednakże Pnie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie. W odpowiedzi na skargę P wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że skarżąca dokonała rejestracji odbiornika radiofonicznego oraz telewizyjnego w dniu 1 marca 1995r., a opłaty abonamentowe wpływały do stycznia 2008r. Skarżąca, jako abonent zarejestrowany według imiennej książeczki, została powiadomiona pismem z dnia [...]. o nadaniu jej indywidualnego numeru identyfikacyjnego. P podkreśliła, że nie ma obowiązku informowania o zaległościach powstałych na skutek zaprzestania wnoszenia opłat rtv. Motywowana dobrem abonentów kierowała pisma, mające charakter informacyjny, o stanie aktualnego zadłużenia. Wskazała, że przypadku braku reakcji na zawiadomienia wysyła upomnienia, które rozpoczynają postępowanie egzekucyjne. P podała, że konsekwencją zaprzestania wnoszenia przez skarżącą opłat oraz braku reakcji na zawiadomienie było wysłane upomnienie z dnia 14 października 2013r. wystawione na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zostało ono odebrane w dniu 16 października 2013r. przez skarżącą. P. dodała, że w przypadku braku zapłaty należności, sprawa trafia, po wystawieniu tytułu wykonawczego, do egzekucji prowadzonej przez urzędy skarbowe. Odnośnie wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia 18 października 2013r. dotyczącego niewszczynania postępowania egzekucyjnego oraz zwolnienia skarżącej z opłat od lutego 2008r. P. wyjaśniła, że sam fakt nabycia uprawnień nie jest podstawą do zaprzestania wnoszenia opłat za używanie odbiorników. Warunkiem koniecznym jest dopełnienie formalności poprzez zgłoszenie w urzędzie pocztowym zmiany statusu prawnego w terminie 14 dni, od dnia kiedy ta zmiana nastąpiła. P. zaznaczyła, że na indywidualnym koncie skarżącej nie odnotowano zgłoszenia o przysługujących uprawnieniach do zwolnienia z opłat. Jak podkreśliła, nadal oczekuje, że skarżąca dostarczy jej dokumenty wskazane w piśmie z dnia [...]. Wówczas zwolnienie z opłat uznane zostanie z datą wpływu pierwszej korespondencji, czyli z dniem [...]. i od listopada 2013r. skarżąca uzyska status abonenta bezpłatnego. Pismem procesowym z dnia [...] skarżąca - ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę - wskazała, że doszło ze strony P. do niezrozumienia zarzutów. Strona podkreśliła, że jej skarga dotyczy przywrócenia terminu do zgłoszenia zmiany stanu faktycznego wpływającego na uzyskanie zwolnienia od opłaty abonamentowej, a w żadnym wypadku nie było wolą skarżącej zaskarżenie merytorycznej decyzji, ponieważ w zaistniałym stanie faktycznym taka decyzja w ogóle nie istnieje. Zupełnie irrelewantnym dla przedmiotu niniejszego postępowania jest to, jak zaznaczyła skarżąca, czy przesłanki wniosku o przywrócenie terminu pozwalają na jego przywrócenie czy też nie. Gdyby rozstrzygnięcie tej kwestii nastąpiło w drodze decyzji skarżąca miałaby możliwość odwołania się od niej w toku instancji. Jednak z uwagi na bezczynność P. w sprawie orzeczenia o przywróceniu terminu jest to niemożliwe. W piśmie procesowym z dnia [...]. P. wyjaśniła, że od dnia 1 marca 2010r. weszła w życie zmiana ustawy o opłatach abonamentowych, która poszerzyła krąg uprawnionych do zwolnień od opłat m.in. o osoby, które ukończyły 60 lat oraz mają ustalone prawo do emerytury. Zatem, w ocenie P., nie ma możliwość, żeby skarżąca uzyskała uprawnienie do korzystania z bezpłatnego abonamentu już od 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: I. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. II. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy do kognicji sądu administracyjnego należy sprawa w przedmiocie skargi na bezczynność P.P. w sprawie załatwienia wniosku o przywrócenie terminu przez P., w związku z wezwaniem do zapłaty zaległego abonamentu oraz, według jakich przepisów prawa obowiązana była w niniejszej sprawie działać P., tj. czy z uwzględnieniem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz. 749 ze zm. dalej jako "O.p."), czy kodeksu postępowania administracyjnego. Podać należy, że ustawa z dnia 21 kwietnia 2005r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2014r., poz. 1204) nie zawiera przepisów, które regulowałyby wprost i całościowo powyższe zagadnienie. Niemniej jednak należy mieć na uwadze następujące regulacje tej ustawy: - do opłat abonamentowych oraz do opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 3, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym (art. 7 ust. 3); - w przypadku opóźnienia w uiszczaniu opłaty abonamentowej naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (art. 7 ust. 4); - uprawnionymi do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w ust. 1 są kierownicy jednostek operatora wyznaczonego (art. 7 ust. 5). Wobec powyższego, należy wnioskować, że rozważania powinny być prowadzone w odniesieniu do przepisów Ordynacji podatkowej i kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że na podstawie art. 2 § 2 O.p. "Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy." Niewątpliwie opłaty abonamentowe należą do opłat, o których mowa w przywołanym przepisie art. 2 § 2 O.p. W dziale III Ordynacji podatkowej zamieszczona jest m.in. regulacja dotycząca odsetek za zwłokę, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o opłatach abonamentowych. Na dział III O.p. mający zastosowanie do opłat na podstawie ustawy abonamentowej wskazał także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt K 24/08 (Dz. U. z 2010r. Nr 48, poz. 285). Wyjaśnił w nim, że wprawdzie nie jest to opłata w klasycznej postaci, jednak ma charakter publiczny, stanowi dochód celowy pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej, stanowi część finansów publicznych, obowiązek jej uiszczenia istnieje z mocy prawa. W konsekwencji powyższego należy skonstatować, że wyłącznie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a nie wszystkie, mają zastosowanie do opłat abonamentowych. W dziale tym nie ma np. regulacji dotyczących terminów załatwiania spraw, które zamieszczone zostały w dziale IV O.p. W tej sytuacji rozważyć należy, czy odpowiednie przepisy kodeku postępowania administracyjnego (art. 35 i art. 36 – terminy załatwiania spraw; art. 58 i art. 59 – przywrócenie terminu) mogą mieć zastosowanie do czynności P. P. w zakresie opłaty abonamentowej. Zgodnie z już wcześniej przywołanym art. 7 ust. 3 i 5 ustawy abonamentowej do opłat abonamentowych mają zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wyznaczony operator jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku ich zapłaty. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku: kierownik Centrum Obsługi Finansowej (dalej: "COF") jest wierzycielem w rozumieniu ustawy egzekucyjnej; nie ma obowiązku doręczać upomnienia, ponieważ obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa; po bezskutecznym upływie ustawowego terminu uiszczenia abonamentu kierownik COF wystawia tytuł wykonawczy według wzoru określonego w załączniku nr 5 do rozporządzenia egzekucyjnego; tytuły wykonawcze powinny niezwłocznie zostać skierowane do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Powyższe pozwala stwierdzić, że kierownik COF działa jako wierzyciel w rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej również w dacie kierowania do zobowiązanych upomnień jeszcze przed wystawieniem tytułów wykonawczych. W związku z tym, do jego działań mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.), natomiast w związku z art. 18 tej ustawy, należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym, wierzyciela obowiązują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym regulujące terminy załatwiania spraw oraz instytucję przywrócenia terminu. Zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie upomnienie skierowane do skarżącej zostało wystawione na podstawie art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej (k. 8 akt sądowych). W takiej sytuacji, nie można kwestionować obowiązku odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście prawa obywatela do uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do zgłoszenia zmian wpływających na uzyskanie zwolnienia od opłaty abonamentowej co niewątpliwie leży w gestii P. P., z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych. Zgodnie z powołanym przepisem zwolnienia określone w ust. 1 (tj. zwolnienienie od opłat abonamentowych – dop. Sądu) przysługują od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym złożono w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe (tj. P. P.) oświadczenia o spełnieniu warunków do korzystania z tych zwolnień i przedstawiono dokumenty potwierdzające uprawnienie do tych zwolnień. Skoro wobec podmiotu zobowiązanego może być uruchomione postępowanie egzekucyjne z wszelkimi stąd wynikającymi skutkami w celu przymusowego ściągnięcia należności publicznej, to brak jest podstaw do odmówienia mu prawa do wykazania czy taki obowiązek w ogóle na nim ciążył. Warto w tym miejscu przywołać postanowienia NSA z dnia 14 listopada 2014r. sygn. akt II GSK 2036/14 oraz z dnia 9 grudnia 2014r. sygn. akt II GZ 470/14, w których wyrażono następujący pogląd: poinformowanie strony przez operatora o obowiązku uiszczenia w określonej wysokości zaległej opłaty abonamentowej (wraz z odsetkami), zwłaszcza w sytuacji złożenia przez tę osobę oświadczenia o zwolnieniu od opłaty, powinno podlegać kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i art. 52 § 3 p.p.s.a., jako czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie jedynie takiej wykładni obowiązujących przepisów w zakresie opłat RTV pozwala abonentowi (jako adresatowi obowiązku wynikającego ex lege) podjąć działania zmierzające do ochrony swoich praw. Zajęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Abonent powinien mieć możliwość obrony swoich praw, zanim dojdzie do przymusowego egzekwowania należności. Regułą powinno być bowiem dobrowolne regulowanie zobowiązań, co jest możliwe tylko przy zapewnieniu odpowiednich procedur "określania" należności z tytułu abonamentu RTV. Sąd w tut. składzie powyższy pogląd w pełni podziela. Konkludując, należy stwierdzić, że skarżąca miała prawo do uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia bądź odmowy przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności (tj. złożenia oświadczenia o którym stanowi art. 4 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych) a po stronie operatora pocztowego odpowiednio istniał obowiązek wydania takiego rozstrzygnięcia. Jak wskazał NSA w przywołanym postanowieniu należy mieć na uwadze dążenie do dokonania dobrowolnej zapłaty, bez konieczności uruchamiania egzekucji. Nadto, Sąd zauważa, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego strona ma prawo do wykazania swoich uprawnień odpowiednimi dokumentami, aby mieć prawo do skutecznej obrony jej praw w przypadku, gdy już dojdzie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia nie może z kolei być realizowany przez P. w bliżej nieokreślonym terminie. Stąd, odpowiednio należy stosować przepisy art. 35 - art. 37 k.p.a. Skoro zobowiązany ma prawo zaskarżyć do sądu administracyjnego informację o obowiązku zapłaty opłaty abonamentowej, to konsekwentnie ma też prawo do uzyskania we właściwym czasie potwierdzenia istnienia po jego stronie (bądź też nieistnienia) uprawnień do zwolnienia od obowiązku zapłaty tej opłaty. Brak jakiegokolwiek terminu wiążącego P., i jednocześnie brak sprecyzowania w jakiej formie ma to nastąpić czyniłoby to prawo iluzorycznym. III. Kolejne zagadnienie, które wymaga rozpatrzenia dotyczy prawa wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność P.. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ocenie tut. Sądu zagadnienie wydania przez P. stosownego rozstrzygnięcia jest aktem z zakresu administracji publicznej, o której mowa w pkt 4 przywołanego artykułu. Stąd na bezczynność w zakresie nie załatwienia wniosku o przywrócenie terminu służy skarga do sądu administracyjnego. Przeciwne stanowisko ograniczyłoby faktycznie prawo zobowiązanego do obrony jego praw. Zauważyć należy, że opłata abonamentowa nie jest określana ani ustalana w drodze decyzji administracyjnej, nie jest w tym przedmiocie prowadzone żadne postępowanie jurysdykcyjne (zob.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt K-24/08). Powyższe utwierdza w przyjęciu stanowiska, zgodnie z którym należy poddać kontroli sądowej -również z punktu widzenia zachowania terminów i wydawania rozstrzygnięć - działania operatora pocztowego, któremu powierzono pełnienie roli wierzyciela wobec podmiotów zobowiązanych do zapłaty opłaty abonamentowej będącej świadczeniem publicznym i przymusowym. IV. Przechodząc do oceny sposobu prowadzenia przez P. czynności związanej z wnioskiem K. P. z dnia [...]. o przywrócenie terminu do zgłoszenia zmiany stanu faktycznego wpływającego na uzyskanie zwolnienia od opłaty abonamentowej należy stwierdzić, że organ pozostał w bezczynności. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu , lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz określonym terminie (art. 35 k.p.a., art. 139 O.p.). Wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności ale również wtedy, gdy organ odmawia wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku , choćby organ mylnie sądził , że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz , C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 69-71). Podać należy, że w przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 27 listopada 2013r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do zgłoszenia stanu faktycznego wpływającego na uzyskanie zwolnienia od opłaty abonamentowej. P.w pismach z dnia 20 grudnia 2013r., 21 lutego 2014r., 04 kwietnia 2014r. , 13 maja 2014r. i 16 lipca 2014r. kierowanych do skarżącej wskazała na przepisy ustawy o opłatach abonamentowych, które określają podstawę zwolnienia (art. 4 ustawy) omówiła zamianę do ustawy z dnia 13 czerwca 2008r., która poszerzyła krąg osób uprawnionych do zwolnienia ale w żaden sposób nie odniosła się do meritum wniosku z dnia 27 listopada 2013r. tj. do kwestii przywrócenia terminu. Mając zatem na uwadze odpowiednie stosowanie regulacji art. 58 kpa należy stwierdzić, że udzielone odpowiedzi nie załatwiały wniosku skarżącej albowiem nie wynikało z nich czy P.odmawia przywrócenia terminu czy też nie. Skarga zatem na bezczynność jest uzasadniona. Zdaniem tut. Sądu, bezczynność nie ma jednak charakteru rażącego. P.odpowiadała bowiem stronie kilkakrotnie, nie mniej pisma te nie odnosiły się merytorycznie do zasadniczego wniosku strony a wyjaśniały stronie zasadność i podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz wskazywały na możliwość wystąpienia o umorzenie lub rozłożenie istniejącej zaległości na raty. W świetle powyższego nie można uznać, że P. zignorowała pisma skarżącej nie mniej jak wskazano wyżej nie odniesiono się do meritum żądania. Z tych względów tut. Sąd stwierdził, że doszło do bezczynności , jednak nie miała ona charakteru rażącego. Odnośnie do zagadnienia zażalenia wniesionego przez skarżącą, zauważyć też należy, że organ do którego wpływa pismo jest obowiązany przekazać organowi właściwemu w sprawie, jeżeli nawet zostało ono błędnie skierowane do innego organu nie będącego właściwym. Niemniej jednak tut. Sąd uznał, że strona skarżąca wyczerpała tryb wymagany do wniesienia skargi na bezczynność P.. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach nie orzeczono z uwagi na zwolnienie przyznane skarżącej. E. Kruppik – Świetlicka H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska