I SAB/Bd 4/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi E.W.-P. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na zajęcie zabezpieczające innej wierzytelności pieniężnej 1. zobowiązuje Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. do podjęcia czynności zmierzających do uzupełnienia braku formalnego skargi z dnia 9 sierpnia 2021 r. na zajęcie zabezpieczające innej wierzytelności pieniężnej, dokonane zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz do rozpatrzenia powyższej skargi w terminie 30 dni od dnia uzupełnienia braku formalnego, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. na rzecz E. W.-P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. określił firmie "[...]" [...] E. W.-P. wysokość zobowiązań z tytułu podatku od towarów i usług za kwiecień, maj, czerwiec i wrzesień 2018 r. w przybliżonej kwocie łącznie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę od wskazanych zobowiązań w kwocie [...]zł oraz orzekł o dokonaniu zabezpieczenia na majątku "[...]" [...] E. W.-P. na poczet w/w zobowiązań przed wydaniem decyzji określającej ich wysokość. W oparciu o w/w decyzję wystawiono zarządzenia zabezpieczenia będące podstawą do prowadzenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2021 r. organ egzekucyjny dokonał zabezpieczenia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...], a zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2021 r. dokonano zajęcia zabezpieczającego innej wierzytelności pieniężnej z tytułu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym do zwrotu w kwocie [...]zł za kwiecień 2019 r. Powyższe zawiadomienia zostały doręczone zobowiązanej w dniu [...] sierpnia 2021 r. W odpowiedzi, bank pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia, wskazując, że saldo zajętych rachunków wynosi [...] EUR i [...] PLN, zaś wykorzystana kwota wolna wynosi [...] zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika skarżąca wniosła o zmianę środka zabezpieczenia przez dokonanie zajęcie na środkach trwałych. Do ww. pisma zostało załączone pełnomocnictwo udzielone J. P., ustanowione w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 2021 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. orzekł o zmianie zakresu zabezpieczenia. Organ egzekucyjny uchylił zajęcie zabezpieczające wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] oraz dokonał zajęcia zabezpieczającego ruchomości. Pismami z dnia [...] sierpnia 2021 r., działając jako pełnomocnik skarżącej, R. N. wniósł skargi na zabezpieczenie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz zajęcie zabezpieczające innej wierzytelności pieniężnej. Do wniesionych skarg R. N. nie dołączył jednak do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, bądź uwierzytelnionego odpisu udzielonego pełnomocnictwa. W dniu [...] sierpnia 2021 r. wystosowano wezwanie do usunięcia w ciągu 7 dni od otrzymania wezwania braku formalnego przez uzupełnienie przedmiotowych skarg o brakujące pełnomocnictwo. Z uwagi na fakt, iż do akt organu egzekucyjnego zostało złożone wcześniej pełnomocnictwo dla J. P., organ egzekucyjny skierował przedmiotowe wezwanie do w/w pełnomocnika. Wezwanie doręczono dnia [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnikowi strony – J. P.. Ponieważ, iż w wyznaczonym terminie nie usunięto w/w braku formalnego, zawiadomieniem z dnia [...] września 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego poinformował zobowiązaną o pozostawieniu skarg na czynności zabezpieczające bez rozpatrzenia (zawiadomienie także zostało doręczone J. P.). W dniu [...] września 2021 r. do urzędu wpłynęło pismo, w którym R. N. podniósł, że wezwanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie powinno być skierowane do niego jako wnoszącego podanie. W odpowiedzi na w/w pismo organ egzekucyjny wystosował do R. N. pismo z dnia [...] października 2021 r., w którym stwierdził, że wnoszącym podanie była E.-W. P., gdyż w momencie wnoszenia podania organ egzekucyjny nie był w posiadaniu dokumentów potwierdzających fakt reprezentowania zobowiązanej przez R. N. (pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2021 r. wpłynęło do urzędu w dniu [...] września 2021 r.). Skoro wnoszącym podanie była E. W.-P., a do organu zostało złożone wcześniej pełnomocnictwo dla J. P. ustanowione w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 2021 r., organ egzekucyjny skierował wezwanie do w/w pełnomocnika strony. W dniu [...] lutego 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie wniesione przez adwokata P. C. na niezałatwienie w terminie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego spraw wszczętych skargą E. W.-P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. na zabezpieczenie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz skargą E. W.-P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. na zajęcie zabezpieczające innej wierzytelności pieniężnej. Organ egzekucyjny przekazał przedmiotowe ponaglenie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., który postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. orzekł, że organ egzekucyjny nie dopuścił się [...]. Stwierdził, że taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ Naczelnik pozostawił przedmiotowe skargi bez rozpatrzenia stosownie do brzmienia art. 64 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, iż skargi zawierały braki formalne, które nie zostały usunięte pomimo wezwania. W dniu [...] marca 2022 r. do organu wpłynęła skarga E. W.-P. reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata P. C., skierowana do tut. Sądu, na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w sprawie złożonych przez nią skarg. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Naczelnika Urzędu Skarbowego do niezwłocznego rozpatrzenia jej skarg z dnia [...] sierpnia 2021 r.; zobowiązanie Naczelnika Urzędu Skarbowego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego bezczynności; orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości na rzecz skarżącej. Strona zarzuciła naruszenie: - art. 64 § 2 k.p.a. przez pozostawienie bez rozpatrzenia skarg podatniczki, bez uprzedniego prawidłowego wezwania pełnomocnika wnoszącego te skargi do uzupełnienia braków formalnych, - art. 123 k.p.a. przez jego pominięcie i pozostawienia skarg bez rozpatrzenia w formie "zawiadomienia" podczas, gdy odpowiednią formą było orzeczenie w formie "postanowienia", - art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie i niezawiadomienie o tym fakcie podatniczki oraz nie podejmowanie jakichkolwiek mających umocowanie prawne czynności zmierzających do załatwienia skarg i tym samym działanie sprzeczne z naczelną zasadą postępowania administracyjnego mówiącą, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. W odpowiedzi na skargę na bezczynność, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest [...] lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że pismami z dnia [...] sierpnia 2021 r., działając jako pełnomocnik E. W.-P., R. N. wniósł skargi na dokonanie zabezpieczenia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, oraz na zajęcie zabezpieczające innej wierzytelności pieniężnej. Do wniesionych skarg R. N. nie dołączył pełnomocnictwa. Z uwagi na powyższe w dniu [...] sierpnia 2021 r. organ wystosował wezwanie do usunięcia w ciągu 7 dni od otrzymania przedmiotowego wezwania braków formalnych poprzez uzupełnienie przedmiotowych skarg o brakujące pełnomocnictwo. Z uwagi na fakt, iż do akt organu egzekucyjnego zostało złożone wcześniej pełnomocnictwo dla J. P., ustanowione w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 2021 r., organ skierował przedmiotowe wezwanie do w/w osoby. Ponieważ w wyznaczonym terminie nie usunięto wskazanych braków formalnych, zawiadomieniem z dnia [...] września 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., poinformował zobowiązaną o pozostawieniu skarg bez rozpatrzenia (zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi J. P.). Takie działania wynikało z przyjęcia przez organ, że wnoszącym podanie była E. W.-P.. Naczelnik Urzędu Skarbowego podkreślił, że w momencie wnoszenia podania organ egzekucyjny nie był w posiadaniu dokumentów potwierdzających fakt reprezentowania zobowiązanej przez R. N.. Natomiast wcześniej zostało złożone wcześniej pełnomocnictwo dla J. P. i to do niej właśnie, w ocenie organu, należało kierować wszystkie pisma. W skardze wniesionej do Sądu strona zarzuca organowi bezczynność, z uwagi na niezałatwienie wniesionej skargi na zajęcie zabezpieczające innej wierzytelności pieniężnej. Według strony pozostawienie wniesionej skargi bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, gdyż organ powinien wezwać do uzupełnienia braku formalnego podania, tj. przedłożenia pełnomocnictwa R. N., a nie J. P.. W konsekwencji skarżąca uważa, że wezwanie było nieskuteczne i nie może powodować pozostawienia podania bez rozpatrzenia, ponieważ do usunięcia braku formalnego nie wezwano wnoszącego podanie, lecz inną osobę. Z akt sprawy wynika, że przed wniesieniem skargi na bezczynność strona wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia. Wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Bezczynność organu występuje nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w sytuacji, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia jej wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 57/15). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że skarga na bezczynność organu jest środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 312; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 2013, s. 626 i A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, Warszawa 2011, s. 452). Rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, sąd ocenia zasadność pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpatrzenia. Natomiast w myśl 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania, na podstawie tego przepisu, wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Podkreślenia przy tym wymaga, iż przewidziana w art. 64 § 2 k.p.a. regulacja ma służyć w pierwszej kolejności ochronie interesu podmiotów wnoszących podanie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu uniknięcia braków formalnych (por. R. Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 299). W uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. NSA zauważył, że jeżeli nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W takiej sytuacji – jak wynika z powyższej uchwały – jednostce przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Oceniając zasadność pozostawienie skargi strony bez rozpatrzenia na zajęcie zabezpieczające innej wierzytelności pieniężnej zgodzić się należy ze skarżącą, że nie było ono zasadne. Wskazać należy, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z art. 33 § 3 k.p.a. wynika, że pełnomocnik powinien dołączyć do akt oryginał lub uwierzytelniony odpis udzielonego pełnomocnictwa. Niedołączenie do podania pełnomocnictwa jest brakiem formalnym. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy do uzupełnienia tego braku organ zobowiązany był wezwać pełnomocnika. Art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że wzywa się wnoszącego podanie i wezwanie powinno być fizycznie skierowane do pełnomocnika, jeśli taki pełnomocnik przedstawia się jako umocowany do działania w imieniu swojego mocodawcy, nawet jeśli brak formalny polega właśnie na niewykazaniu tego umocowania. Dlatego organ postąpił nieprawidłowo wzywając do przedłożenia pełnomocnictwa J. P., a nie radcę prawnego R. N.. Podobne stanowisko, tzn. że wezwanie powinno być skierowane do pełnomocnika, a nie do strony, wyrażane jest także w orzecznictwie sądowym zarówno na gruncie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 845/17), jak i zbliżonej regulacji zawartej w art. 169 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1003/18). Również na gruncie procedury sądowoadministracyjnej (art. 49 p.p.s.a.) wskazuje się, że jeżeli wnoszącym pismo jest pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego, czyli złożenia pełnomocnictwa, należy kierować do wnoszącego pismo pełnomocnika (por. B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódlka-Medek, Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 127). Tak więc w różnych procedurach powyższe zagadnienie jest rozwiązywane tak samo, tj. przyjmuje się, że wezwanie do uzupełnienia wskazanego braku formalnego należy kierować do pełnomocnika, a nie do strony. Z powyższych względów Sąd w składzie orzekającym nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/15, przytoczonego przez organ w odpowiedzi na skargę na bezczynność. Konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie o ich uzupełnienie było prawidłowe, tzn. zostało ono skierowane do właściwego podmiotu. W sytuacji zatem, gdy wezwanie do przedłożenia pełnomocnictwa zostało skierowane do J. P., zamiast do R. N., wezwanie to nie może wywoływać skutku w postaci pozostawienia bez rozpatrzenia skargi na zajęcie zabezpieczające innej wierzytelności pieniężnej. Sprawa zatem nie została przez organ rozpatrzona. W rezultacie Sąd uznał, że organ pozostaje w [...] w zakresie rozpoznania powyższej skargi z dnia [...] sierpnia 2021 r. i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do podjęcia czynności zmierzających do uzupełnienia braku formalnego skargi (braku pełnomocnictwa) w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz do rozpatrzenia powyższej skargi w terminie 30 dni od dnia uzupełnienia wskazanego braku formalnego. Stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. Natomiast organ procedując w zakresie wniesionej skargi podejmował czynności z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a. Pozostawienie skargi bez rozpatrzenia wynikało z błędnej interpretacji przez organ przepisów, a nie z lekceważącego traktowania strony i obowiązków wynikających z ustawy. Podnoszona w skardze kwestia braku informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wynikała z błędnego przeświadczenia organu o prawidłowości swojego działania. Uwzględniając powyższe Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżąca wniosła też o zobowiązanie Naczelnika Urzędu Skarbowego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego bezczynności. Trzeba jednak zauważyć, że takie zobowiązywanie organu nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Nie można też podzielić zapatrywania strony, że organ powinien pozostawić skargę bez rozpatrzenia w formie postanowienia. Jak już wskazano pozostawienie podania bez rozpatrzenia jest czynnością materialno-techniczną. Nie następuje zatem w formie decyzji ani postanowienia. Nie jest ono bowiem konsekwencją merytorycznej oceny zasadności skargi, lecz jedynie oceny formalnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, §1a i § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).