II SA/Bd 1002/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. i N. G. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2025 r. w przedmiocie ustalenia ceny sprzedaży lokalu komunalnego postanawia odrzucić skargę. J. G. i N. G. (dalej "skarżący") wystąpili do Prezydenta Miasta z wnioskiem o sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] z zasobów [...] w drodze bezprzetargowej. W dniu [...] lutego 2025 r. organ poinformował skarżących o warunkach i zasadach sprzedaży mieszkań komunalnych i ustalił, że kwota jednorazowej zapłaty za sprzedaż przedmiotowego lokalu komunalnego wynosi [...] zł. Pismem z dnia [...] listopada 2025 r. skarżący wnieśli skargę domagając się zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalania ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...]. Ponadto wnieśli o stwierdzenie, że brak wydania decyzji administracyjnej oraz jednostronne ustalenie ceny stanowi naruszenie przepisów w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postepowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 334 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądów administracyjnych został natomiast doprecyzowany przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."). W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się więc tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, w związku z czym skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., I OSK 1403/08). Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w rozpatrywanej sprawie czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2025 r. w przedmiocie ustalenia ceny sprzedaży lokalu komunalnego nr [...] przy ul. [...]. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725). Zgodnie art. 4 ust. 3 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ponadto wyjaśnić należy, że procedura bezprzetargowego (jak i przetargowego) zbywania nieruchomości, które stanowią własność gminną, należy do sfery prawa cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. o sygn. akt l OPS 1/09 wskazał, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wyżej wymienionymi ograniczeniami w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów są ograniczenia przewidziane w u.g.n. Ustawa ta bowiem reguluje procedurę przetargową sprzedaży nieruchomości gminnych oraz wyjątki od tej procedury, m.in. w postaci zasady pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez dotychczasowych najemców. Sprzedaż lokali komunalnych na terenie [...] odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm. – dalej: "u.g.n.") regulującej tryb oraz sposób zbywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego, nie przewidującej przy ich zbywaniu wydawania decyzji administracyjnych jako podstawy do zawarcia umowy sprzedaży. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że sprawy związane ze sprzedażą lokali mieszkalnych wchodzących do gminnego zasobu nieruchomości podlegają załatwieniu według norm postępowania cywilnego i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2000 r., sygn. akt I SAB 8/00; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 48/09). Stosownie do art. 27 u.g.n. sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, przy czym żadne obowiązujące przepisy prawa nie przewidują konieczności uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W związku z powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma wyłącznie charakter cywilnoprawny. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, tj. rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 935/10). W niniejszej sprawie w dniu [...] lutego 2025 r. Prezydent Miasta, będący właścicielem spornego lokalu, korzystając z uprawnień właścicielskich, zakładających swobodę w zbywaniu mienia gminnego, poinformował skarżących o aktach prawnych regulujących warunki i zasady sprzedaży mieszkań komunalnych i jednocześnie wskazał kwotę jednorazowej zapłaty z tytułu sprzedaży mieszkania komunalnego w wysokości [...] zł. Uwzględniając powyższe aspekty należy przyjąć, że rozpatrywana sprawa nie należy do sfery administracji publicznej, a organ nie był zobligowany do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Tym samym zaskarżona czynność polegająca na ustaleniu ceny sprzedaży lokalu komunalnego stanowiła jedynie czynność podejmowaną w ramach przysługujących uprawnień właścicielskich. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że sprawa dotycząca wykupu lokalu komunalnego (w tym także czynność polegająca na wycenie takiego lokalu) nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego. Również sama sprzedaż takiego lokalu nie odbywa się w formie decyzji administracyjnej. Reasumując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie została podjęta czynność w sprawie z zakresu administracji publicznej, która dawałaby podstawę do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.