II SA/Bd 1014/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. C., reprezentowanego przez adw. A. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...] października 2016 r., znak [...] o odmowie "stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej PINB PG z dnia [...]11.2012r., znak [...] nakazującej M. C. doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego ocieplenia trzech ścian - od strony ulicy W. oraz podwórza budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w T." Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego (organ nadzoru budowlanego I instancji) decyzją z dn. [...].11.2012 r., znak: [...] w sprawie wykonania ocieplenia ścian budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w T., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz bez uzgodnienia z Biurem Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta, nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. W. [...] w T. tj. H. C., D. H. i M. C., doprowadzić budynek do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego ocieplenia trzech ścian - od strony ulicy W. oraz podwórza budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w T. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ nadzoru budowlanego II instancji) decyzją z dn. [...].02.213r. znak: [...]. Podstawą wydania ww. decyzji przez organ nadzoru budowlanego było przeprowadzenie robót budowlanych, polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w T., z naruszeniem obowiązujących przepisów: ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (art. 29 i art. 30 tejże ustawy) oraz przepisów prawa miejscowego - obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...].05.2011 r. (publ. Dz. Urz. Woj. z dnia [...].08.2011 r. Nr [...], poz. [...]), z których wynikało, że rzeczony budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której obowiązuje zakaz stosowania dociepleń zewnętrznych budynków (§ 12 pkt 4 lit. a oraz lit. h). Z postanowień ww. planu wynikał ponadto jednoznacznie obowiązek uzgadniania z właściwymi służbami ochrony konserwatorskiej wszelkich prac budowlanych mających wpływ na wygląd zewnętrzny obiektów [...] w tym również dotyczących kolorystyki elewacji, który w przedmiotowej sprawie nie został przez współwłaścicieli dopełniony. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/ Bd 391/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. C.. Również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dn. 30.12.2015 r. sygn. akt: II OSK 1037/14 oddalił skargę kasacyjną ww. strony. Po orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nastąpiła korzystna dla inwestorów zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwalenie w miejsce obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze oznaczonym symbolem 31.05.-MN/MW/2 nowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...].10.2014 r., która to została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dn. [...].11.2014 r. poz. [...]. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...] maja 2016 r., które doprecyzował w piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r., wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB PG [...].11.2012r., znak: [...]nakazującej współwłaścicielom budynku przy ul. W. [...] w T. tj. H. C., D. H., M. C., doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego ocieplenia trzech ścian - od strony ulicy W. oraz podwórza budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w T. Pełnomocnik stron, w motywach wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nakazie, powołał się na okoliczność zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w ramach których zniesiony został zakaz dociepleń zewnętrznych budynków, aby możliwa była ich termomodernizacja, polegająca również na dociepleniu ścian zewnętrznych. Zdaniem pełnomocnika stron podniesiona okoliczność świadczy o spełnieniu przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Organy powyższą zmianę miejscowego planu zagospodarowania uznały za bezsporną. W aktach sprawy zgromadzono dokumenty potwierdzające zniesienie zakazu z dniem 19 listopada 2014 r. w postaci pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 22 grudnia 2014 r. oraz wyrysu i wypisu z aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając złożony wniosek organy obu instancji podkreśliły, iż pierwszą i podstawową przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, jest taka zmiana okoliczności faktycznych, która spowodowała bezprzedmiotowość tej decyzji, a taka okoliczność nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Organy, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazały, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość może wynikać z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie (tj. wydanych na odmiennych podstawach prawnych), to decyzje te nadal są wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała ich wcześniejsze wydanie. Decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanego ocieplenia nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta T. Zmiany te nie spowodowały bowiem ustania prawnego bytu istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wywołanego decyzją nakazującą ww. rozbiórkę samowoli, gdyż w dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej. Ponadto uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej czy też zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samoistnej przesłanki do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zmiana stanu prawnego, podlegająca na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T, nie uczyniła decyzji PINB PG z dnia [...] listopada 2012 r. bezprzedmiotową. Zmiana ta nie spowodowała bowiem ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego tą decyzją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wniósł M. C., reprezentowanego przez adw. A. G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 162 § 1 Kpa, poprzez brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie, mimo zaistnienia przesłanek do wydania takiego orzeczenia oraz art. 6, art. 7,art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Kpa, poprzez naruszenie zasad prawa wyrażonych w tych przepisach. Ponadto wskazano na naruszenie art. 107 § 1 Kpa, poprzez nie podanie podstawy prawnej stanowiącej o bezprzedmiotowości decyzji oraz o tym, że jej wygaśnięcie nakazuje przepis prawa. Organy nie zastosowały przepisu odrębnego dającego podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji – art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak uwzględnienia słusznego interesu strony. Wobec tak przestawionych zarzutów, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, celem ponownego jej rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna lub postanowienie są zgodne z prawem, jeżeli nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skład Sądu podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że decyzja PINB PG z dnia [...].11.2012 r. znak [...] nakazująca M. C. doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę wykonanego ocieplenia trzech ścian - od strony ulicy W. oraz podwórza budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w T., nie stała się bezprzedmiotowa na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po jej wydaniu. Całkowicie chybiony jest zarzut i stanowisko skargi poparte wykładnią systemową, że art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ) stanowił podstawę lex specjalis do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Powyższy przepis stanowi, że: "1. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. 2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. 3. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego". Nie można powyższej regulacji rozszerzyć na decyzje wydane na podstawie przepisów Prawa budowlanego, jak pozwolenie na budowę czy nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Przepis stanowi podstawę wygaśnięcia wyłącznie decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Na gruncie kontrolowanej przez Sąd sprawy, w dalszym ciągu istnieje zobowiązane do wykonania decyzji PINB PG z dnia [...].11.2012 r., o nakazie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, do czego zobowiązane zostały wymienione w niej podmioty. Nie przestał istnieć przedmiot decyzji oraz niewykonany obowiązek wynikający z zobowiązującej normy administracyjnoprawnej. Kwestia zaś, czy w aktualnym stanie prawnym wykonanie nakazu nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. jest nadal "celowe", nie podlega ocenie w trybie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Zmiana planu miejscowego dokonana po wydaniu decyzji o nakazie nie ma wpływu na jej wykonalność. Odwołując się do najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że argumentacja zaprezentowana w skardze stanowi pogląd odosobniony. Decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., syg. akt II OSK 749/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., syg. akt IV SA/Po 701/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2010 r., syg. akt II SA/Ke 77/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 157/09,wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1301/08). Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji stwierdza się, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu wynika zatem, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jaki i w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (po. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach II SA/Ke z dnia 22 kwietnia 2010 r.). W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący ocieplenia budynku dokonał w ramach samowoli budowlanej bez wymaganego pozwolenia. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania za słuszne twierdzenia, że decyzja nakazująca doprowadzenie do stanu poprzedniego stała się bezprzedmiotowa na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który znosi zakaz dociepleń. Uchwalenie planu nie spowodowało ustania prawnego bytu istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wywołanego decyzją z dnia 29 listopada 2012 r., która jest ostateczna i prawomocna w wyniku zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z nadal obowiązującej normy prawa. Ponadto, jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących ich podstawę prawną, wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy "wynika to z całokształtu unormowania danej materii" (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, Nr 7, s. 53). Z tych względów, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć z urzędu pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.