II SA/Bd 1016/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] maja 2017r. D. Z., będący radcą prawnym, zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w T. o wgląd w dniu [...] czerwca 2017r. w akta postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego pn. "Rozbudowa ul. [...] w T.". Wyrokiem z dnia 20 września 2017r. sygn. akt II SAB/Bd 73/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę D. Z. na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 1. zobowiązał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017r. w zakresie udostępnienia dokumentów zastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa, 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. pozostałej części skargę oddalił. Wyrok jest prawomocny. Decyzją z [...] października 2017r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w formie wglądu do całej dokumentacji postępowania o udzielnie zamówienia publicznego dotyczącego "Rozbudowy ul. [...] w T." w części stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Na skutek odwołania D. Z. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. [...], na podstawie art., 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 14 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Bd 53/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, odrzucił sprzeciw Dyrektora MZD w T. od powyższej decyzji SKO, jako niedopuszczalny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor MZD, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. [...], odmówił D. Z. udostępnienia informacji publicznej w formie wglądu do całej dokumentacji postępowania o udzielnie zamówienia publicznego dotyczącego "Rozbudowy ul. [...] w T." w części stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003r. poz. 153 ze zm.) oraz z powodu niespełnienia przesłanek uznania żądanej informacji za informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W obszernym uzasadnieniu decyzji Dyrektor MZD przedstawił przebieg postępowania oraz stanowisko dotyczące przyczyn uznania dokumentacji zastrzeżonej przez oferentów za objęte skutecznie ochroną w ramach tajemnicy wskazanych przedsiębiorców, powołując się na wnioski komisji przetargowej. Nadto zanegowano stanowisko wnioskującego co do zaniedbań organu i komisji konkursowej odnoszonych do przebiegu procedury przetargowej i związanej z nią obowiązków, a nie postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Podkreślono, iż procedura regulowana trybem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może służyć uzyskiwaniu przez podmiot zainteresowany i związany z postępowaniem w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, innych żądanych informacji z naruszeniem trybu ochrony wynikającego z odrębnych przepisów. Wskazano nadto, że działania D. Z. w niniejszej sprawie są podejmowane dla ochrony własnych indywidualnych interesów, jest on bowiem strona postępowania cywilnego, które toczy się z powództwa organu w przedmiocie ochrony dóbr osobistych. Jak wskazał natomiast NSA w wyroku z 24.03.2017r. sygn. I OSK 1725/15 przepisy u.d.i.p. mogą odnosić się do żądania wniosku jeżeli spełnione zostaną równocześnie przesłanki: żądana informacja jest informacją publiczną, a wnioskodawca nie wykorzystuje ustawy o dostępie do informacji publicznej do uzyskania informacji potrzebnych mu do ochrony lub realizowania własnych indywidualnych interesów. Zdaniem organu nie zostały w tej sprawie spełnione przesłanki określone art. 1. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że jak wynika z wyjaśnień wnioskodawcy w piśmie z [...].11.2017r., [...] czerwca 2017r. została mu udostępniona do wglądu cała dokumentacja postępowania pn. "Rozbudowa ul. [...]" za wyjątkiem wyjaśnień w sprawie rażąco niskiej ceny skutecznie zastrzeżonych, jako tajemnica przedsiębiorstwa, które wbrew stanowisku wnioskodawcy nie dzielą się na uzasadnienie i wyjaśnienia, a stanowią spójną całość. Potwierdzają to ustalenia organu poczynione w postępowaniu o udzielenia zamówienia publicznego, jak również w niniejszym postępowaniu. W odwołaniu od powyższej decyzji D. Z. wniósł o jej uchylenie w całości, wskazując, iż wniosek złożył jako osoba fizyczna. Zarzucił błędną wykładnię przepisów art. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych, w kontekście orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej i nieprawidłowe dokonywanie przez organ badania skuteczności zastrzeżeń co do informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Skutkowało to nieuprawnionym ograniczeniem wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej, bez właściwej oceny organu wyrażonej w uzasadnieniu decyzji co do każdej poszczególnej informacji zastrzeżonej przez przedsiębiorcę. Wnioskodawca wniósł o odebranie od organu oświadczenia na okoliczność ewentualnego konsultowania waloru tajemnicy przedsiębiorstwa z wykonawcami, których dopuścił przyznając im prawa strony w niniejszym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1764 ze zm., dalej "u.d.i.p."), art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U z 2018r. poz. 419, dalej "u.z.n.k.") i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1579 ze zm.), uchylił o zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) i odmówiło udostępnienia D. Z. informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2017r. w postaci wglądu do całej dokumentacji postępowania o udzielnie zamówienia publicznego "Rozbudowa ul. [...] w T." (nr sprawy [...]) w części stanowiącej tajemnicę przedsiębiorców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie tego zamówienia w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów, przywołanych w części historycznej przedmiotowej decyzji, których prawdziwość nie była kwestionowana przez stronę oraz organ pierwszej instancji na żadnym etapie postępowania. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, organ odwoławczy nie może podważać interesu prawnego określonej osoby jako strony postępowania, gdy organ pierwszej instancji uczynił tę osobę adresatem rozstrzygnięcia. Poza kognicją Kolegium znajduje się zatem sprawa oceny uznania za strony w postępowaniu przez Dyrektora MZD podmiotów innych niż wnioskodawca. Organ odwoławczy wskazał, że uchylił zaskarżoną decyzję w związku z jej wewnętrzną sprzecznością polegającą na błędnym uznaniu przez Dyrektora MZD, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym orzeczeniu na podstawie art. 16 tej ustawy o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Kolegium wskazało jednocześnie na przesądzenie tej kwestii w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z 20 września 2017r. (sygn. II SA/Bd 73/17) oraz na związanie oceną prawna i wskazaniami tego wyroku na podstawie art. 153 p.p.s.a. Kolegium zakwestionowało również stanowisko Dyrektora MZD, zgodnie z którym realizacja interesu indywidualnego przez wnioskodawcę wyłącza uznanie żądanej informacji za informację publiczną. Dalej wskazano, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 statutu MZD w T. działalnością tej jednostki kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz Dyrektor. W konsekwencji Dyrektor MZD jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a także ewentualnie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przywołując przepisy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. organ stwierdził, ze aby dana informacja podlegała ochronie musi zostać spełniona przesłanka formalna, jak i materialna. Zatem nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane maja charakter poufny. Wola zachowania określonych informacji przez przedsiębiorcę w tajemnicy musi zostać zamanifestowana na zewnątrz w sposób wyraźny, wspomniane informacje musza w sposób negatywny wpływać na sytuację przedsiębiorcy w sposób obiektywny, wynikający z faktu, że charakter danej informacji – technicznej technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą wyklucza możliwość jej udostępnienia i przeważa nad zasadą jawności postępowania. Przy czym organ odwoławczy wskazał, że jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, który zastrzega zachowanie w tajemnicy określonych informacji, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W ocenie Kolegium Dyrektor MZD zastosował się do wytycznych organu drugiej instancji zawartych w decyzji z [...] grudnia 2017r., dokładnie przeanalizował czy informacje zastrzeżone przez wykonawców ubiegających się o realizacje zamówienia publicznego stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Z dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy wynika, że przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego, którego dotyczy wniosek D.Z. zastrzegli tajność wymienionych w dalszej treści decyzji informacji na podstawie art. 8 ust. 3 p.z.p. W ocenie organu II instancji wszystkie wymienione informacje mają wartość gospodarczą, gdyż dotyczą informacji o kontrahentach przedsiębiorców, zawierają dane dotyczące podpisanych umów i kwoty z nich wynikające, wypracowane kontrakty, nazwy partnerów handlowych, warunki zawartych porozumień, oferowane materiały, wyroby i sprzęt. Przedsiębiorcy podjęli działania w celu zachowania ich poufności. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. Z., wniósł o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez odmówienie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] maja 2017r. w postaci wglądu do całej dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Rozbudowa ul. [...] w T." w części stanowiącej tajemnicę przedsiębiorców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie tego zamówienia w sytuacji gdy żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił szeroką argumentację kwestionującą stanowisko Kolegium w zakresie uznania, że wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnice przedsiębiorców, która została prawidłowo zastrzeżona. Skarżący przedstawił wykładnię powyższych przepisów podkreślając, że Kolegium podobnie jak wcześniej organ I instancji w sposób całkowicie nieuprawniony ograniczyło dostęp do dokumentów zawierających po pierwsze samo uzasadnienie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa poszczególnych wykonawców biorących udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jak i składanych przez tych wykonawców wyjaśnień rażąco niskiej ceny wraz z ewentualnymi załącznikami, uznając że informacje te stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Skarżący podkreślił, że sam dokument zawierający uzasadnienie nie spełnia ustawowych wymogów do objęcia go taką ochroną, wykonawca powinien do jawnego uzasadnienia dołączyć załącznik w którym udawanie podjęte w stosunku do danej informacji środki bezpieczeństwa, i taki załącznika, pod warunkiem że jest poważny mógłby być objęty tajemnicą przedsiębiorstwa. Skarżący, że taka profesjonalna sytuacja nie miała tu miejsca prawdopodobnie same uzasadnienia składają się z beletrystyki, cytowania przepisów i orzeczeń, a w całości pominięto w nich udowodnienie wystąpienia przesłanek dla wyłączenia z jawności konkretnej informacji. Już z tego tylko tytułu skażoną decyzja jest nieprawidłowa. Nadto z treści uzasadnienia decyzji wynika, że SKO oceniło zasadność zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w stosunku do wyjaśnień rażąco niskiej ceny, pomijając w swoim uzasadnieniu właśnie brak profesjonalnego uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, które winno być złożone przez poszczególnych wykonawców, a których brak stanowi negatywną przesłankę uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Z uwagi na nie podjęcie odpowiednich działań celem ochrony takich informacji. SKO rozstrzygając sprawę merytorycznie z mocy prawa zobowiązane jest do zbadania czy każda poszczególna, zastrzeżona informacja spełnia wskazane powyżej wymogi ustawowe uzasadniające zastrzeżenie tej informacji i czy wykonawca biorący udział w postępowaniu o udzielnie zamówienia publicznego te okoliczności wykazał. SKO nie może pisać za wykonawców uzasadnienia, nie może za nich dowodzić, ani opierać się na domniemaniach. Było jedynie uprawnione podjąć decyzję opierając się wyłącznie na zgromadzonym materiale w aktach sprawy. Tu Kolegium samo doszukuje się uzasadnienia przemawiającego za zastrzeżeniem poszczególnych informacji, poszukuje dowodów, robi ustalenia wykraczające poza zgromadzony przed nim materiał. Organ oceniając tajemnicę przedsiębiorstwa pomija rolę art. 8 ust. 3 ustawy p.z.p. Nie odwołał się do uzasadnień zastrzeżeń, które winny się znajdować w ofercie każdego z wykonawców, ani do dowodów jakie powinny znajdować się przy takim uzasadnieniu, zatem pominęło okoliczności które wynikają bezpośrednio z ofert wykonawców jak np. wskazywane nazwy podwykonawców, co do których SKO twierdzi, że są objęte tajemnica przedsiębiorcy. Skarżący stwierdził, że wydana decyzja jest nieprawidłowa, a zadane informacje nie posiadają charakteru informacji zastrzeżonych. SKO nie jest w stanie uzasadnić jak wykonawcy biorący udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wykazali wszystkie przesłanki uprawniające do utajnienia informacji, a na obecnym etapie organ dąży aby zastąpić wykonawców w możliwości uzasadnienia zastrzeżenia danych informacji, tak jak na wcześniejszym etapie czynił Dyrektor MZD w T.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W piśmie z 14 stycznia 2019r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko wskazując szeroką argumentację dotyczącą trybu i sposobu zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy, charakterystyki, rodzajów informacji i orzecznictwa KIO dotyczącego skutecznego zastrzegania informacji w ramach postępowań w sprawie zamówień publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując w granicach niniejszej sprawy kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Sąd z urzędu zważył, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzających z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż sprawa rozstrzygnięta ostatecznie zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018r. w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej na jego wniosek z [...] maja 2017r., została wydana w szczególnym trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1764 z późn.zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). W art. 5 u.d.i.p. ustawodawca uregulował ograniczenia prawa do informacji publicznej, w tym w ust. 1 ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W ust. 2 - ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (...). Dalej wskazać należy, że w tej sprawie orzekał już tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 września 2017r. (sygn. II SAB/Bd 73/17), uwzględniając skargę D. Z. na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017r. w zakresie udostępnienia dokumentów zastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa (pkt 1). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a, co zasadnie wskazało Kolegium, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sady, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W takim tylko zakresie powyższy wyrok wiązał w niniejszej sprawie organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi inne organy oraz sąd rozpoznający niniejsza sprawę. Przy czym podkreślenia wymaga, iż z analizy uzasadnienia ww. wyroku nie wynika ocena konkretnie jakich to informacji nie udostępniono uprzednio skarżącemu, i czy wszystkie dokumenty, których nieudostępniono stanowią informację publiczną, ani tym bardziej, które z nich mogą podlegać ochronie z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy. Sąd przesadził jedynie, że co do zasady wniosek D. Z. z [...] maja 2017r. podlegał przedmiotowo rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Dyrektor MZD w T. co do części informacji dotyczących postępowania w sprawie zamówienia publicznego objętych wnioskiem, które uznał za zastrzeżone tajemnicą przedsiębiorcy pozostawał w bezczynności, bowiem nie załatwił tej części wniosku zgodnie z wymogami u.d.i.p. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż sąd podkreślił, że: "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uznając wnioskowaną informację za informację publiczną, jednakże odmawiając jej udostępnienia np. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinien dokonać tego w formie decyzji administracyjnej, w której powinien w sposób wyczerpujący wskazać okoliczności przemawiające za nieudzieleniem żądanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ poinformował zaś jedynie pisemnie skarżącego, że udostępnieniu podlega ta część dokumentacji, która nie została skutecznie zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa. Rzeczą organu było więc udzielenie stosownej informacji we wnioskowanym zakresie albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1 ustawy). Brak takich działań ze strony organu oznacza, że pozostaje on w tym zakresie w bezczynności." Sąd zobowiązał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] maja 2017r. w zakresie udostępnienia dokumentów zastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa. Niesporne w sprawie pozostaje, że w następstwie powyższego wyroku Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji poprzez wgląd do całej dokumentacji postępowania o udzielnie zamówienia publicznego "Rozbudowa ul. [...] w T." wydał [...] października 2017r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części stanowiącej tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust.4 ustawy 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W decyzji tej zawarto pouczenie o przysługującym od niej odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Dyrektora MZD w T., w terminie 14 dni od doręczenia. Wnioskodawca zgodnie z pouczeniem wniósł odwołanie od powyższej decyzji do SKO w T., które rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor MZD w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w części stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz z powodu niespełnienia przesłanek uznania żądanej informacji za informacje publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Ta decyzja również zawiera pouczenie o przysługującym odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na skutek odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018r. uchyliło ww. decyzję (pkt 1) i odmówiło udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] maja 2017r. w postaci wglądu do całej dokumentacji postępowania o udzielnie zamówienia publicznego w części stanowiącej tajemnice przedsiębiorców uczestniczących w postępowaniu o udzielenia tego zamówienia w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (pkt 2). W stanie faktycznym niniejszej sprawy strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do Miejskiego Zarządu Dróg w T., który jest jednostką organizacyjną (budżetową) Miasta T., utworzoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia 29 lipca 1999r. Taki status tego podmiotu został wprost określony w § 2 ust. 2 Statutu nadanego uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] grudnia 2010r. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 Statutu, działalnością MZD kieruje i reprezentuje go na zewnątrz dyrektor, który w zakresie określonym w pełnomocnictwie udzielonym przez Prezydenta Miasta T. upoważniony jest do dokonywania czynności prawnych, w tym wydawania decyzji administracyjnych. Z uwagi na wskazany zakres kompetencji Dyrektora nie budziło zatem wątpliwości, że był on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej skierowanej do Zarządu. Reprezentował on bowiem jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, zaś jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Powyższa kwalifikacja Dyrektora Zarządu oznaczała jednocześnie, że nie stanowił on podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w pozostałych przepisach art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W szczególności nie był on organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co z kolei było istotne dla ustalenia właściwego środka odwoławczego przysługującego od rozstrzygnięć przez niego wydanych, jak i organu, który ten środek miałby rozpatrywać. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2018r. sygn. I OSK 1722/16 (dostępny CBOSA), który stwierdził, że: "W art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazano na organ władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organ, który jest tak określony w przepisach prawa np. Państwowa Inspekcja Pracy jako organ kontroli, SKO jako organ administracji publicznej itd. Chodzi zatem o organ o charakterze ustrojowym tj. wtedy gdy ustawa wskazuje, że dany podmiot jest organem, który ewentualnie ma urząd jako organ przydany mu do pomocy w pełnieniu funkcji. Nie dotyczy to więc organów w znaczeniu podmiotów upoważnionych do reprezentowania danego podmiotu, który to podmiot jest podmiotem wymienionym w ustawie np. Lasy Państwowe, Prokuratoria Generalna. W tym przypadku organ jedynie działa w imieniu danego podmiotu, a więc nie jest organem władzy publicznej o charakterze ustrojowym, któremu ustawa przydaje bezpośrednio taki status. Władzą publiczną lub podmiotem wykonującym zadania publiczne jest w tym przypadku ten podmiot, a nie jego organ.". Dyrektor MZD nie jest organem władzy publicznej, a więc nie mieści się w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż w zakresie tej ustawy jest on jedynie podmiotem reprezentującym podmiot zobowiązany tj. jednostkę organizacyjną gminy. Oczywiście każda jednostka ma jakieś swoje organy, ale są to organy tych podmiotów, które to podmioty stanowią władzę publiczną lub wykonujących zadania publiczne, a nie organy władzy publicznej. Uznanie, iż dyrektor (kierownik) jest organem wymagałoby przynajmniej wykazania, iż wykonuje jakieś kompetencje władcze wobec podmiotów zewnętrznych przydane mu mocą ustawy - choć i ten pogląd jest mocno kontrowersyjny. Fakt, iż w pewnych sytuacjach może on wydawać decyzje administracyjne, czyni go organem tylko w znaczeniu funkcjonalnym, a nie ustrojowym. I tak w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ustawodawca umożliwia wydawanie decyzji przez organ wykonawczy jednostki pomocniczej lub organy jednostek, o których mowa w art. 9 ust. 1. Mimo posiadania kompetencji do wydania decyzji nadal są to organy tych jednostek organizacyjnych, a nie organy władzy publicznej, czyli w niniejszej sprawie organy samorządu gminy. W rozpoznawanej sprawie dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg jako samorządowego zakładu budżetowego, jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Dodatkowo można wskazać, że forma w jakiej prowadzony jest MZD ma drugorzędne znaczenie, gdyż decydują o tym władze danej Gminy. Jednakże MZD mają takie same zadania (wynikające z przepisów prawa), które w różnym zakresie powierzane są im do realizacji. Nie można więc tylko na podstawie formy prawnej w jakiej prowadzony jest MZD, wnioskować, iż raz jest a innym razem nie jest "organem władzy" o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa powyżej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei, według art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na podstawie ust. 2 art. 17 u.d.i.p., wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 art. 17, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytoczone powyżej przepisy oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Jeżeli decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji, wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kierownicy służb, inspekcji i straży są organami administracji publicznej, które w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od ich pozycji ustrojowej organów administracji rządowej, są zakwalifikowane do organów jednostek samorządu terytorialnego o ile działają w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa. Oceniając w tym kontekście status Dyrektora MZD należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w ostatnio powołanym art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. MZD jest jednostką organizacyjną gminy, samorządowym zakładem budżetowym stworzonym przez radę gminy. MZD kieruje dyrektor, który samodzielnie dopowiada za funkcjonowanie tej jednostki, a Prezydent Miasta T. sprawuje nadzór nad działalnością MZD. Analiza statutu i aktów prawnych regulujących funkcjonowanie MZD prowadzi do wniosku, że jest jednostką organizacyjną bezpośrednio związaną z kompetencjami gminy, wykonująca z upoważnienia Prezydenta funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta T., jako zarząd drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Powyższe oznacza, że dyrektor MZD nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to natomiast prowadzi do wniosku, że Kierownik ZGK nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Można dodatkowo wskazać, że dyrektor MZD w T. nie wykazał, iż posiada pełnomocnictwo do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej w imieniu Prezydenta T., czy też udzielonego mu przez Radę Miasta. Zwrócić należy nadto uwagę, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tej sprawie nie dotyczył sprawy, w której MZD w T. mógłby występować funkcjonalnie jako organ administracji publicznej wykonujący część "władztwa publicznego". Przedmiot, którego dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej związany był z działalnością inwestycyjną Zarządu Dróg Miejskich i postępowaniem przed jednostką sektora finansów publicznych w trybie zamówień publicznych, nie dotyczył on indywidualnych spraw rozstrzyganych decyzją . Wobec powyższego, Dyrektor MZD w T. jako reprezentującego samorządową jednostkę organizacyjną należy zaliczyć do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, wbrew błędnemu stanowisku Dyrektora MZD jak również SKO w T., od rozstrzygnięcia (decyzji) na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z ust. 2 art. 17 wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez podmiot, który je wydał. Trzeba bowiem zauważyć, że norma kompetencyjna podmiotu niebędącego organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynikająca z art. 17 tej ustawy, ma charakter szczególny w stosunku do unormowań k.p.a., które ponadto same stosowane są jedynie odpowiednio i to w ograniczonym zakresie, dotyczącym jedynie samych decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt I OW 37/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 194/16). Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniach z 21 czerwca 2018r. sygn. I OW 26/18, 27/18 i I OW 29/18 rozstrzygając spory o właściwość (CBOSA). Można tylko domyślać się, że błędne stanowisko w tym zakresie powyższych organów, jak również niedostrzeżenie go przez wnioskodawcę (będącego radca prawnym) wiązało się z przyjęciem, że udostępnienie informacji publicznej jest klasyczną sprawą administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. Tymczasem postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, a przepisy k.p.a. stosowane są do niego jedynie w ograniczonym zakresie. Udostępnienie informacji publicznej stanowiło bowiem autonomiczny obowiązek podmiotu reprezentującego jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, który w tych sprawach działał we własnym imieniu, nie zaś z upoważnienia organu wykonawczego gminy, bądź jako jego podwładny. Na błędną wykładnię przepisów postępowania w tym zakresie przez Kolegium wskazuje dodatkowo stanowisko wyrażone w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w wyniku wezwań Sądu do uzupełnienia akt sprawy oraz wyjaśnienia jakiej treści materiałem dysponował organ odwoławczy rozpoznając sprawę. Niezrozumiałe i niezasadne jest powoływanie się przez SKO w piśmie z 1 kwietnia 2019r. na przepis art. 73 § 1 k.p.a., który nie miałby w tej sprawie zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie do decyzji, nie mogą być zatem przenoszone dowolnie na inne wymogi i zasady jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Nadto z pewnością nie mógłby stanowić podstawy dla organu odwoławczego dla uchybienia istocie zasad sprawiedliwości proceduralnej i dwuinstancyjności postępowania. To do zadania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w sprawie dostępu do informacji publicznej należy zapoznanie się z całością akt sprawy niezbędnych do rozpoznania jej istoty, tu z pewnością całością akt postępowania, zgłaszanych ofert, sposobu i trybu zastrzegania poszczególnych informacji. To organ zobowiązany jest w toku postępowania zapewnić prawidłową ochronę tajemnic, lub innych chronionych informacji. Oczywistym jest, że musi on jednak zapoznać się z tymi wszystkimi dowodami, które dają podstawę ocenić temu organowi co do każdej informacji publicznej, której dotyczy wniosek o jej udostępnienie czy zachodzą przesłanki odmowy udostępnienia w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i przepisów szczególnych. Mając powyższe okoliczności na uwadze należało zatem stwierdzić, że w toku postępowania Dyrektor MZD w T. (zobowiązany prawomocnym wyrokiem Sądu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej) nieprawidłowo określił właściwy środek zaskarżenia wydanej przez siebie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a także organ uprawniony do jego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, któremu środek ten został przekazany, nie zweryfikowało zaś z urzędu swojej właściwości, do czego było zobligowane (art. 134 k.p.a.). Gdyby Kolegium lub wnioskodawca (będący radca prawnym) nie kierował się treścią błędnego pouczenia zawartego w decyzji pierwszej instancji, a regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej niewątpliwie dostrzegłby, że prawidłowym środkiem zaskarżenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie było odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej zaś sytuacji organem właściwym do jego rozpatrzenia pozostawał Dyrektor MZD. Podkreślenia wymaga, iż owa błędna procedura, na skutek decyzji kasacyjnej SKO, nastąpiła w tej sprawie dwukrotnie. Dwukrotnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję obarczoną wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na tej podstawie, dla zapewnienia zgodnego z przepisami załatwienia tej sprawy przez właściwy podmiot z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego także pierwotnej decyzji kasacyjnej SKO w T. z dnia [...] grudnia 2017r. Z kolei wydana w następstwie tej decyzji i na podstawie jej wskazań po ponownym rozpatrzeniu przez Dyrektora MZD decyzja z [...] kwietnia 2018r. w konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu został wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Choć charakter dostrzeżonego kwalifikowanego uchybienia uniemożliwiał odniesienie się do istotny sprawy, sprowadzającej się do ustalenia, czy odmowa udostępnienie żądanej przez stronę informacji była zasadna. Kwestia ta będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego przez wnioskodawcę środka odwoławczego od decyzji Dyrektora MZD w T. z dnia [...] października 2017r., z uwzględnieniem także argumentów wnioskodawcy wyrażonych w późniejszych pismach kierowanych do SKO. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ponownie zweryfikuje, wobec treści art. 16 i 17 u.d.i.p., podstawy prawne i charakter w jakim dopuszcza do udziału w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej podmioty inne niż wnioskodawca, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie winno nadto zawierać jednoznaczne określenie jego adresata, i spełniać inne wymogi decyzji określone w art. 107 k.p.a., w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Niezależnie jednak od powyższego, z uwagi na treść uzasadnienia skarżonej decyzji Kolegium i zarzuty skargi w tym zakresie, zgodzić należy się ze skarżącym, iż decyzja ta została wydana z tak istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Analiza uzasadnienia skarżonej decyzji w kontekście zawartości akt administracyjnych przedłożonych przez Kolegium ze skargą i odpowiedzią na skargę, uzupełnionych na wezwanie Sądu oraz wyjaśnień w piśmie z 1 kwietnia 2019r. prowadzi do wniosku, że Kolegium nie rozpoznało na skutek odwołania sprawy w jej całokształcie, nie dysponowało kompletnymi aktami umożliwiającymi dokonanie ustaleń koniecznych dla istoty rozpoznawanej sprawy, nie wskazało konkretnie dowodów na podstawie których dokonało własnych ustaleń co do stanu faktycznego, w szczególności jakie konkretnie dokumenty lub informacje zostały zastrzeżone tajemnicą przedsiębiorców, kiedy i w jakim trybie, na jakim etapie procedury przetargowej dokonano tych zastrzeżeń, jaka jest ich treść, a nadto nie odniosło się do niektórych zarzutów odwołania. Zarówno treść uzasadnienia skarżonej decyzji, jak i przedłożonych akt sprawy nie daje żadnej możliwości oceny zgodności z przepisami prawa skarżonych decyzji. Takie rozstrzygnięcie uchyla się od możliwości skontrolowania go przez stronę, jak również sąd administracyjny. W konsekwencji Sąd, na podstawie art., 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi (200 złotych), orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.