II SA/Bd 1030/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz K. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2016r. Nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako "p.z.p.u.") odmówił K. L. – K. prowadzącej działalność gospodarczą pn. "Nieruchomości K. L. – K." z siedzibą w T. przy ul. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego z parkingiem i pylonem reklamowym na terenie położonym przy ul. D. i H. P. w T. (część działki geodezyjnej nr [...] z obrębu [...] ). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja nie stanowi celu publicznego i nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Nieruchomość oznaczona we wniosku, jako część działki geodezyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się obszarze, dla którego od dnia 1 stycznia 2004 r. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym sposób zagospodarowania i warunki zabudowy należało określić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim właściwą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przeprowadzonej analizy wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.u. Organ stwierdził, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przeprowadzając analizę, organ oznaczył jako symbol "1" – budowę pawilonu handlowo-usługowego a jako symbol "2" – budowę pylonu reklamowego. Odnośnie linii zabudowy, organ wskazał, że wzdłuż ulicy D. (po jej południowej stronie) budynki zlokalizowane są uskokowo w odległości 23 m - 68 m od granicy pasa drogowego. Teren objęty wnioskiem usytuowany jest po tej stronie ulicy D., która posiada pas drogowy szerokości ok. 55 m, w związku z czym uznano, że dla prawidłowego kształtowania linii zabudowy, usytuowanie budynków na działkach położonych przy dalszych odcinkach tej ulicy oraz przy innych ulicach nie ma znaczenia dla ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dla planowanej inwestycji należałoby wyznaczyć linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na terenie kilku z ww. działek t. j. w odległości około 35 m od granicy pasa drogowego. Takie wyznaczenie linii zabudowy uniemożliwia zagospodarowanie terenu wskazanego we wniosku w planowany przez inwestora sposób. Zdaniem organu przybliżanie linii zabudowy w kierunku granicy pasa drogowego byłoby kształtowaniem zabudowy z naruszeniem zasady zachowania ładu przestrzennego, dlatego brak jest podstaw do wyznaczenia innej linii zabudowy. Odnośnie funkcji zabudowy, planowana budowa pawilonu handlowo-usługowego z parkingiem oraz pylonu reklamowego kontynuują funkcję z obszaru analizowanego (w przeważającej części zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowa o funkcji handlowo – usługowej). W kwestii wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, odnośnie budowy pawilonu handlowo-usługowego, organ wskazał, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi około 32%. Teren objęty wnioskiem (część działki geodezyjnej nr [...] z obrębu [...]) obecnie nie jest zabudowany, a jego powierzchnia wynosi około 6600 m². Łączna powierzchnia planowanej zabudowy około 1300 m², co stanowi około 20 % powierzchni terenu objętego wnioskiem. Odnośnie pylonu reklamowego organ wskazał, że jest to obiekt niekubaturowy o znikomej powierzchni zajmowanego terenu, wobec czego odstąpiono od określenia przedmiotowego wskaźnika tylko dla tego obiektu, przyjmując łączny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy taki jak dla budowy pawilonu handlowo - usługowego, tj. maksymalnie 32 % powierzchni terenu objętego wnioskiem). W przedmiocie szerokości elewacji frontowej organ wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków handlowo-usługowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 30 m, wobec czego dla pawilonu handlowo-usługowego należałoby ustalić szerokość elewacji frontowej od 24 do 36m, jako średnią szerokość tych elewacji w obszarze analizowanym z tolerancją 20%. Inwestor wnioskuje o budowę pawilonu handlowo-usługowego o szerokości elewacji frontowej około 76 m, zdaniem organu brak jest podstaw do ustalenia szerokości elewacji frontowej na około 76 m, gdyż jest to wielkość, która ponad dwukrotnie przekracza średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy handlowo - usługowej na działkach w obszarze analizowanym oraz która jest znacznie większa od 36 m tj. od ww. średniej powiększonej o 20 %. Organ wskazał również, że średnia szerokość i powierzchnia pylonów reklamowych występujących w obszarze analizowanym wynosi odpowiednio ok. 4,3 m i 12 m², w związku z czym, dla planowanej inwestycji należałoby ustalić szerokość pylonu reklamowego maksymalnie 4,3 m i jego powierzchnię maksymalnie 12 m². Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków handlowo - usługowych w obszarze analizowanym waha się od ok. 3 m do 9 m, a średnia wysokość to ok. 5 m. Dla planowanego budynku handlowo-usługowego należałoby ustalić wysokość maksymalnie 5 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki jako średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków o tej samej funkcji co planowany budynek. Średnia wysokość pylonów reklamowych występujących w obszarze analizowanym wynosi ok. 15 m. W związku z powyższym dla planowanej inwestycji należałoby ustalić wysokość pylonu reklamowego maksymalnie 15 m. W kwestii geometrii dachów budynków ustalono, że w obszarze analizowanym budynki o tej samej funkcji, co planowany budynek posiadają dachy płaskie i nieliczne dachy spadowe. Dla planowanej inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego należałoby ustalić dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowej do 12°. Jak wskazał organ, warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 p.z.p.u. nie jest spełniony, ponieważ nie jest możliwe określenie wszystkich parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestora. W zakresie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej zamierzenie inwestora jest sprzeczne z ustaleniami i wynikami przeprowadzonej analizy. Organ wskazał ponadto, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, ul. D., istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie stwierdzono braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. L. – K., nie zgadzając się w nim z ustaleniami przyjętymi przez organ. Odnośnie linii zabudowy, odwołująca się wskazała, że wyliczenia organu w tym przedmiocie mają charakter tylko pozornie prawidłowy, bowiem nieruchomości brane pod uwagę w celu wyznaczenia linii zabudowy leżą "w głębi" ul. D. lub przy ul. P. (np. [...]). Ustalenie linii zabudowy w sposób przedstawiony przez organ prowadzi do wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Prowadzi to do ustalenia linii zabudowy, która nie jest charakterystyczna dla ul. D. Odnośnie szerokości elewacji frontowej odwołująca się podniosła, że organ nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił średnią wartość zabudowy w obszarze analizowanym. Zdaniem odwołującej się, parametry powinny zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób konkretny. Parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wiążą na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, a także w sposób bezpośredni determinują treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia decyzji powinny wynikać z właściwie przeprowadzonej analizy. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej pierwszej instancji nie wskazał, co uważa za elewację frontową, a także nie określił w jaki sposób szerokość tej elewacji obliczył. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 4 ust. 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zwróciło uwagę, że oś sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia ustalenia zgodnie z wnioskiem inwestora linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Wskazane "przedłużenie" oznacza kontynuację dotychczasowej linii zabudowy, jaka występuje na działkach zabudowanych, położonych możliwie najbliżej nieruchomości, dla której ustala się warunki zabudowy. W okolicznościach sprawy, odległość zabudowy od pasa drogowego, na działkach wzdłuż odcinka ul. D. przyległych do terenu inwestycji, kształtuje się następująco: działka [...] - ok. 35 m, działka [...] - ok. 68 m, działka [...] - ok. 48 m, działka [...] - ok. 35 m, działka [...] - ok. 35 m, działka [...]- ok. 40 m, działka [...] - ok. 50 m, działka [...] - ok. 10 m. W ocenie Kolegium, kluczowe znaczenie dla spornej kwestii ma okoliczność istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez obiekty położone na działkach [...] oraz [...], gdyż to one kształtują na przedmiotowym odcinku ul. D. linię zabudowy. Natomiast inwestor planuje realizację inwestycji na obszarze pomiędzy linią zabudowy wyznaczoną przez powyższe budynki, a pasem drogowym. W związku z tym, nie ma możliwości takiego wyznaczenia linii zabudowy, aby planowany obiekt znalazł się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Wobec tego, w ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę budynki znajdujące się na w/w działkach i prawidłowo ustalił brak możliwości ustalenia linii zabudowy w taki sposób aby planowana inwestycja mogła być zrealizowana. Organ zwrócił uwagę, że nie istnieje również możliwość zastosowania wyjątku z § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdyż znaczne przybliżenie jednego budynku do ulicy D. naruszałoby zasadę zachowania ładu przestrzennego. Kolegium za prawidłowe uznało również ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej. Organ I instancji w załączniku tekstowym do analizy szczegółowo podał jak kształtują się szerokości elewacji frontowych zabudowy handlowo usługowej w obszarze analizowanym. Pod uwagę wzięto trzydzieści sześć działek, przy każdej wskazano jak kształtuje się szerokość elewacji frontowej zabudowy, oraz wyliczono średnią w wysokości 29,16 m. Zgodnie z rysunkiem planowanego zagospodarowania terenu dołączonym do wniosku, inwestor planuje budowę pawilonu handlowo-usługowego o szerokości ok. 76 metrów. Szerokość ta znacznie odbiega od średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, nawet przy uwzględnieniu 20% tolerancji zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy, nie znalazł również podstaw do zastosowania wyjątku wynikającego z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie w obszarze analizowanym znajdują się cztery budynki o szerokości elewacji frontowej porównywalnej do wnioskowanej przez inwestora: działka [...] obr. [...],[...] obr. [...],[...] obr. [...] oraz [...] obr. [...]. Nie są do jednak budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, wzdłuż tej samej drogi publicznej. Natomiast szerokość zabudowań na działkach przyległych do planowanej inwestycji, nie uzasadnia tak istotnego odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowej budynków. Stanowiłoby to istotny wyłom w zasadzie zachowania ładu przestrzennego. SKO wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.u. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zasada ta nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym. Zdaniem organu odwoławczego, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. została sporządzona zgodnie w przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie w skali 1:1000. Granice terenu analizowanego zostały ustalone w sposób zgodny z przepisami w/w rozporządzenia. Analiza przeprowadzona przez organ I instancji nie budzi wątpliwości, również w zakresie poprawności dokonanych wyliczeń. Odnosząc się do zarzutów podanych w odwołaniu, organ wskazał, iż w zakresie wyznaczenia linii zabudowy organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę budynki znajdujące się "w głębi" ul. D., gdyż właśnie te budynki na przedmiotowym odcinku tej ulicy kształtują linię zabudowy. Organ stwierdził, że nie znaleziono podstaw do zastosowania odstępstwa z § 4 ust. 4 rozporządzenia. W zakresie szerokości elewacji frontowej niezasadny jest zarzut braku konkretnego wskazania średniej szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego. Organ I instancji w załączniku tekstowym wyraźnie wskazał, że średnia ta wynosi 29,16 m. Na potrzeby uzasadnienia braku możliwości ustalenia szerokości oczekiwanej przez Inwestora wskazał jedynie, że średnia szerokość z obszaru analizowanego wynosi ok. 30 metrów. W skardze do Sądu K. L. – K., reprezentowana przez pełnomocnika, wskazała, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, jak również odmowa wydania takiej decyzji, powinny wynikać z właściwie przeprowadzonej analizy. Zdaniem skarżącej, analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie organ w sposób wybiórczy dostosował szerokość elewacji frontowej w celu uzasadnienia decyzji negatywnej, bowiem w granicach obszaru analizowanego znajdują się obiekty handlowe o różnej szerokości elewacji frontowej (działka [...]: Supermarket - 90 m; działka [...]: kompleks sklepów - 70 m; działka [...]: sklep - 44 m.). Skarżąca podkreśliła, że w ramach obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkaniowe o szerokości elewacji frontowej znacznie odbiegającej od szerokości planowanej inwestycji, np. działka [...] - 162 m, czy działka [...] - 74 m. Zdaniem skarżącej analiza stanowiąca podstawę do wydanych decyzji nie została wykonana w sposób rzetelny, zatem nie może stanowić podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Skarżąca podniosła, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej pierwszej instancji nie wskazał nawet, co uważa za elewację frontową, a także nie określił w jaki sposób szerokość tej elewacji obliczył. Odnośnie linii zabudowy, skarżąca wskazała, że w rozpatrywanej sprawie powinny zostać wzięte pod uwagę działki geodezyjne o nr [...], są to nieruchomości zlokalizowane po tej samej stronie ul. D., co wnioskowana inwestycja i w bezpośrednim sąsiedztwie lokalizowanej inwestycji. Szersza i dokładna analiza pozwoliłaby na dokonanie ustalenia, że również po przeciwnej stronie ul. D. znajdują się nieruchomości zlokalizowane w odległości bliższej niż wskazanej przez organ a wręcz w pasie drogowym. Nieruchomości brane przez organ pod uwagę w celu wyznaczenia linii zabudowy leżą "w głębi" ul. D. lub przy ul. P. (np. [...]), prowadzi to do ustalenia linii zabudowy, która nie jest charakterystyczna dla ul. D., lecz dla ulicy P. Zdaniem skarżącej organy nie uwzględniły okoliczności, że nieruchomości na których bazuje przeprowadzona analiza posiadają skomunikowanie przez drogi wewnętrzne (osiedlowe), które znajdują się przy innej ulicy niż działka objęta planowaną inwestycją. Podczas, gdy nieruchomość objęta planowaną inwestycją ma bezpośrednie skomunikowanie (zjazd) z ulicą D. i ta ulica powinna być brana pod uwagę. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie został również spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym znajdują się zarówno budynki o funkcji usługowej w tym handlowej (Sklepy sieci [...],[...],[...],[...]) jak i mieszkaniowej oraz budynki, w których realizowane są funkcje usług ogólnomiejskich (komenda policji, szkoła, żłobek, poczta), a także targowisko. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując uzasadnienia zawartego w argumentacji zawartej w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu. K. L.-K. reprezentowana przez radcę prawnego J. K. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego z parkingiem i pylonem reklamowym na terenie położonym przy ul. D i H. P. w T. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla pawilonu handlowo-usługowego wraz z pylonem reklamowym. Spór w sprawie dotyczy oceny prawidłowości ustalenia przez organ szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, które poskutkowały negatywnym rozpoznaniem wniosku skarżącej. Skarżąca wywodząc, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy powinna opierać się na prawidłowo przeprowadzonej analizie z uwzględnieniem precyzyjnego określenia działek objętych opracowaniem, oznaczeniem niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, wskazaniem parametrów zabudowy i co powinno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych, uważa, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji negatywnej, ponieważ błędnie wyznaczył szerokość elewacji frontowej oraz linię zabudowy. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w przedmiotowej sprawie niedokładnie ustalił stan faktyczny sprawy, czym naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 kpa: " W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Z zasadą praworządności komponuje art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu uchybienia, których dopuścił się organ przy wydawaniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 )- dalej jako "ustawa" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588)- dalej jako: "rozporządzenia". Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu gdzie brak jest planu miejscowego, jest możliwe jedynie, gdy łącznie spełnione są następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego reguluje ww. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). W przedmiotowej sprawie w załączniku graficznym nr 2a do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Na załączonej do akt sprawy mapie sporządzonej w skali 1:1000, wykonanej w trzech arkuszach, według legendy naniesiono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, istniejącą linię zabudowy oraz liczbę kondygnacji. Odpowiednimi symbolami zaznaczono również funkcję zabudowy jako: m- mieszkalna; h- handlowo-usługowa; b- biurowa; k- kultury; oświaty, kultu religijnego; z – ochrony zdrowia opieki zdrowotnej; socjalnej; p- przemysłowa; s- składowa lub magazynowa; t- transportu lub łączności, g- gospodarcza i inna. Na żadnym z załączników graficznych nie oznaczono szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z części tekstowej analizy stanowiącej załącznik nr 2b do decyzji organu I instancji stwierdzono, że teren objęty wnioskiem, (część działki geodezyjnej nr [...] z obrębu [...]) przylega do dróg publicznych – ul. D. oraz ul. P. Obsługa komunikacyjna terenu odbywa się od ul. D., zatem za front działki przyjęto część działki, która przylega do ul. D. Tym czasem § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi o działce budowlanej, która zdaniem Sądu powinna być oznaczona precyzyjne na mapie. Według ww. przepisu w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki (budowlanej) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Tak więc określenie granic terenu objętego wnioskiem powinno być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Oznaczenia na mapie powinny być czytelne. W pierwszej kolejności na mapie powinien zostać oznaczony front działki w rozumieniu § 3 rozporządzenia i w oparciu o jego szerokość powinien na tej samej mapie zostać wyznaczony obszar analizowany. W przedmiotowej sprawie jedynie z treści załącznika tekstowego do decyzji o warunkach zabudowy wynika wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o szerokość części działki budowlanej, od strony ul. D., która zdaniem organu wynosi ok. 160 m. Granice obszaru analizowanego wyniosły według opracowania 480 m jako odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że z uwagi na brak wyznaczenia w załączniku graficznym szerokości frontu działki objętej wnioskiem niemożliwa była weryfikacja wyznaczonego obszaru analizowanego. Kolejnym uchybieniem organu popełnionym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jest to, że organ na dostarczonych przez skarżącą mapach użytych jako załącznik graficzny 2a do zaskarżonej decyzji nie naniósł gabarytów planowanego obiektu, nie zaznaczył frontu działki, frontu obiektu oraz szerokości jego elewacji frontowej. W ocenie Sądu są to uchybienia, które również uniemożliwiają ocenę prawidłowości wyznaczonego obszaru analizowanego, czynią go nieczytelnym mimo naniesionej jego granicy. Dodatkową przeszkodę stanowi wyznaczenie w załączniku graficznym granic terenu objętego wnioskiem, co nie jest równoznaczne z działką budowlaną wokół, której wyznacza się obszar analizowany, o czym Sąd wypowiedział się powyżej w uzasadnieniu. Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Z ustaleń organu wynika, że do ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanego obiektu przyjął on jako materiał do analizy jedynie parametry obiektów handlowo-usługowych zlokalizowanych w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu działaniem tym organ naruszył postanowienia ww. § 6 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ przepis ten nakazuje przeprowadzenie dokładnej analizy obszaru, nie tylko w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków o przeznaczeniu handlowym- usługowym, ale również pozostałych istniejących obiektów budowlanych występujących w obszarze analizowanym. Zasadą jest, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia przewiduje odstępstwa od tej zasady stanowiąc, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, jednak należy podkreślić, że stanowisko w tym zakresie powinno być uzasadnione. Organ powinien dokładnie wykazać dlaczego ograniczył się do ustalenia szerokości elewacji frontowej wyłącznie w oparciu o pomiar budynków handlowo - usługowych na wskazanym terenie, nie dokonując w pierwszej kolejności uwzględnienia wymiarów wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym o funkcji oznaczonej symbolami w załącznikach tekstowym i graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że na analizowanym terenie znajduje się szereg obiektów przeznaczonych pod drobny handel i usługi. Istnieją również obiekty o dużej zabudowie kubaturowej i powierzchniowej, które wskazywałyby na zachowanie dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji. Na działce nr [...] obiekt posiada szerokość elewacji frontowej 100 m, na działce [...] szerokość ta wynosi 98 m, na działce [...] – 70 m, a na działce [...] -120 m. Zabudowa na powyższych nieruchomościach potwierdza stanowisko skarżącej, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zapewniające dobre sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy obiektu handlowego, w szczególności w zakresie szerokości elewacji frontowej. Organ parametry obiektów zlokalizowanych na ww. nieruchomościach całkowicie pominął, gdy tym czasem mogły one stanowić podstawę do zastosowania odstępstwa wynikającego z § 6 ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2682/13 – publ. www.orzezcenia.nsa.gov.pl.). Wobec powyższego organ stosując przepis § 6 rozporządzenia powinien dokonać ustalenia szerokości elewacji frontowych wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Natomiast stosując dopuszczalne odstępstwo wyznaczania innej szerokości elewacji frontowej obiektu organ powinien stanowisko to uzasadnić mając również na uwadze zabudowę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej do czego zobowiązuje art. 61 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu uzasadniony jest również zarzut dotyczący nieprecyzyjnego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wobec powyższego organ powinien przy wyznaczaniu tego parametru oprzeć się na pomiarach linii zabudowy wszystkich działek sąsiednich planowanej inwestycji zlokalizowanych przy ul. D. i jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich wyznaczyć linię zabudowy dla wnioskowanej działki. W ocenie Sądu niezrozumiałym jest wyznaczenie linii zabudowy w oparciu działki nr [...], które zgodnie z ewidencją gruntów zlokalizowane są przy ul. P., a nie ul. D. (k- 50, 47, 46 akt administracyjnych). Organ nie ustalił zatem linii zabudowy przy ul. D. na podstawie nieruchomości sąsiednich działki objętej wnioskiem. Wątpliwości Sądu budzi uskok przyjęty przez organ przy wyznaczaniu linii na działce [...], ponieważ linię zabudowy wyznacza budynek zlokalizowany na tej działce oznaczonej jako k3, który jest najbardziej wysunięty w stronę dogi z całego kompleksu budynków połączonych i to on powinien wyznaczać linię zabudowy. Natomiast linia poprowadzona została przez organ wzdłuż bocznej ściany budynku najbardziej zbliżonego do ul. D. od jego narożnika i połączona została ze szczytem drugiego z kompleksu obiektów oznaczonego również symbolem k3. Ten sposób wyznaczania linii zabudowy byłby możliwy, gdyby obiekty o symbolu k3 były zlokalizowane na dwóch różnych działkach sąsiedzkich. Organ nie wykazał zatem, by linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zlokalizowanych przy ul. D. przebiegała tworząc uskok zgodnie z §4 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu przy wyznaczaniu linii zabudowy powinno się mieć na uwadze specyficzny przebieg ul. D. Organ winien wyjaśnić dlaczego nie zastosował w przedmiotowej sprawie odstępstwa wynikającego z § 4 ust. 4 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Nietypowy przebieg ul. D. uzasadnia zdaniem Sądu wyznaczenie linii zabudowy w oparciu właśnie o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Kontrolując rozstrzygnięcie organu podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wymagane jest jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może więc nastąpić jedynie w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora (vide wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Gl 249/14, w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Po 1348/13, w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1029/13, w Kielcach z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 349/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć bowiem trzeba, że jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, mówiąca, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Tym samym planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego. Niewątpliwie na analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszana mieszkaniowo, handlowo –usługowa. Przedwczesna jest jednak konkluzja organów, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, na którym jest planowana i w żadnym razie nie da się z nią pogodzić. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie dokonały bowiem rzetelnej analizy, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. faktycznych funkcji spełnianych przez zabudowania aktualnie istniejące w obszarze analizowanym. W aktach sprawy brak szczegółowych ustaleń, jakie budynki i o jakim przeznaczeniu znajdują się na działkach położonych przy tej samej drodze publicznej, co działka objęta wnioskiem. Z dokumentacji graficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika natomiast, iż niektóre z zabudowań na analizowanym obszarze położone są przy ul. P. a nie ul. D. Stwierdzić należy, że ww. uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy orzekające uznały, że brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji stanowi okoliczność przesądzającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Tymczasem ustalenie, że w obszarze analizowanym co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi pełni funkcje handlowo usługową będzie oznaczać dla przedmiotowej inwestycji spełnienie warunku kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań i zaleceń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia dokona wyznaczenia obszaru analizowanego.