II SA/Bd 1041/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora [...] Ośrodka Ruchu Drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. P. z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda K. – P. (zwany dalej "Wojewodą") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ze skargą na uchwałę nr [...] Zarządu Województwa K. - P. (zwanego dalej "Zarządem Województwa") z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. i na podstawie art. 82c ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486) oraz art. 54 § 1 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2016 r. do siedziby organu wpłynęło pismo B. S., opisujące sytuację w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w B. (w skrócie "WORD") i stanowiące skargę na działania Zarządu Województwa i jednocześnie wniosek o zbadanie legalności wskazanej wyżej uchwały. W tej sytuacji Wojewoda działając w ramach przysługujących mu uprawnień nadzorczych wystąpił do Marszałka Województwa o wyjaśnienia i przesłanie stosownych dokumentów w sprawie. W odpowiedzi Marszałek stwierdził, że na mocy przysługujących mu uprawnień odwołał dotychczasowego dyrektora WORD, a w jego miejsce przedmiotową uchwałą, z dniem [...] sierpnia 2015 r. Zarząd Województwa powierzył pełnienie obowiązków dyrektora WORD w B. - M. S. , Dyrektorowi WORD w T., do czasu powołania nowego dyrektora i jednocześnie - uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., ustalił wynagrodzenie dla niego. Według wyjaśnień Marszałka, uzasadnieniem takiego działania Zarządu Województwa była niemożność dalszej współpracy z dotychczasowym dyrektorem i konieczność pilnego powierzenia jego obowiązków innej osobie. Zdaniem Marszałka, M. S. będący jednocześnie w tym samym czasie dyrektorem WORD w T., dawał rękojmię prawidłowego i rzetelnego kierowania jednostką, w WORD w B. nie było w tym czasie pracownika będącego zastępcą dyrektora, a w ocenie Marszałka pozostali pracownicy nie gwarantowali prawidłowego działania jednostki. W swoim piśmie Marszałek potwierdził też fakt, że pomiędzy Województwem K. - P. a M. S. została jednocześnie dnia [...] sierpnia 2015 r. zawarta umowa zlecenia, na podstawie której uregulowane zostały obowiązki stron w związku ze zwiększonym zakresem obowiązków M. S.. Z powyższego zdaniem Wojewody wynika dualizm podstaw prawnych zatrudnienia - z jednej strony powołanie na podstawie uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., która jest przedmiotem niniejszej skargi oraz przyznanie wynagrodzenia (uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2015 r.), a więc zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, a jednocześnie cywilnoprawnej umowy zlecenia. Wątpliwości zdaniem organu nadzoru może budzić też fakt, że M. S. obie funkcje tj. Dyrektora WORD w T. i p.o. Dyrektora WORD-u w B. pełnił w ramach tych samych godzin pracy tj. jednego etatu, a nie w nadgodzinach. Na zarzut, że przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz.U. z 2012r. poz. 1137) określające status Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego nie dają Zarządowi Województwa podstaw do powołania p.o. Dyrektora, Marszałek Województwa powołał się na istniejącą w tym zakresie praktykę oraz na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt III PK 50/14 w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że z punktu widzenia prawa pracy nie ma przeszkód, aby zakres obowiązków pracownika instytucji kultury został ukształtowany w sposób odpowiadający obowiązkom dyrektora. Zdaniem Wojewody ww. orzeczenie do niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania, gdyż zostało wydane w oparciu o dość specyficzny i odmienny stan faktyczny i dotyczy raczej typowego stosunku pracy. Ponadto Marszałek w swoim piśmie wskazał, że uchwała będąca przedmiotem skargi już nie obowiązuje, gdyż Zarząd Województwa uchwałą z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] powołał z dniem [...] marca 2016 r. na stanowisko dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. A. G.. Tym samym z tym dniem przestała obowiązywać uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi. Po przeanalizowaniu sprawy Wojewoda doszedł do przekonania, że przedmiotowa uchwała Zarządu Województwa nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora WORD została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 43 ustawy o samorządzie województwa marszałek jest zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, natomiast art. 41 ust. 2 stanowi o kompetencji Zarządu do kierowania i koordynowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych w tym do zatrudniania i zwalniania ich kierowników. Przepis ten w ocenie skarżącego ma jedynie charakter przepisu ustrojowego i tylko przykładowo wskazuje na sprawowanie tych funkcji np. przez zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych. Konkretyzacja tych zadań ma miejsce w przepisach prawa materialnego. W przypadku Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego przepisami tymi jest ustawa z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. Nr 1137), która w art. 118 stanowi, że działalnością ośrodka kieruje dyrektor powoływany i odwoływany przez zarząd województwa, który też ustala jego wynagrodzenie, przy czym ani art. 118 ustawy, ani żaden inny nie przewiduje kompetencji dla zarządu województwa do powołania osoby na stanowisko p.o. dyrektora. Ponadto skarżący podniósł, iż w jak stwierdził w swoim orzeczeniu WSA w Gliwicach (sygn. akt IV SA /Gl 344/14) brak przepisu przyznającego expressis verbis dla organu jednostki samorządu terytorialnego upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury, oznacza brak podstaw dla Zarządu dla podjęcia takiej uchwały. Podobnie WSA w Rzeszowie w wyroku z 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 439/11 wyjaśnił, że "Prawodawca jedynie w niektórych ustawach zadecydował o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków organu administracji publicznej, czy kierownika innej jednostki wykonującej zadania publiczne np. możliwość taka została wyraźnie przewidziana w art. 36 a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty." Skoro ustawodawca nie przyznał organizatorowi upoważnienia do powierzenia obowiązków dyrektora to podjęcie takiej uchwały, ze względu na zasadę praworządności, która wymaga, aby każde działanie organu administracji miało wyraźną podstawę w obowiązujących przepisach prawnych, zdaniem Wojewody jest nieuprawnione. Zasada praworządności sprzeciwia się domniemaniu istnienia kompetencji do wydania uchwały, jeśli nie zostały wyrażone wprost w przepisach prawa. Skoro więc ustawodawca nie przewidział dla zarządu województwa kompetencji do powołania p.o. dyrektora WORD to taka uchwała w ocenie skarżącego istotnie narusza prawo. W ocenie Wojewody, Zarząd Województwa nie miał też podstaw do wydania takiej uchwały - w oparciu o art. 42 § 4 Kodeksu pracy, gdyż powierzenie obowiązków na okres 3 miesięcy, dotyczyć może jedynie pracownika, któremu pracodawca, czyli jednostka, w której pracownik jest zatrudniony (art. 3 Kp), może powierzyć na 3 miesiące inną pracę od dotychczas wykonywanej na podstawie umowy. Zarząd województwa w świetle tych przepisów nie jest pracodawcą, gdyż pracodawcą wobec Dyrektora WORD jest WORD, a jedynie wykonuje wobec niego czynności ze stosunku pracy. W tej sytuacji w przekonaniu skarżącego uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta bez podstawy prawnej, a ponieważ upłynął już 30-dniowy termin z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, skarga do sądu jest konieczna i uzasadniona. Ponadto Wojewoda zauważył, że wskutek uchwały z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] Zarządu Województwa w sprawie powołania z dniem [...] marca 2016 r. A. G. na stanowisko dyrektora WORD w B., zaskarżona uchwała przestała obowiązywać, jednak jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44), dokonując wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeśli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Istotne jest bowiem, że skuteczne uchylenie uchwały inną kolejną uchwałą wywołuje skutek jedynie na przyszłość (ex nunc). W przypadku gdy uchylona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości rozpoznania skargi na tę uchwałę". W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł że skoro ustawodawca przyznał zarządowi uprawnienie do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych to pod pojęciem zatrudnienie należy rozumieć różne formy nawiązywania stosunku pracy i kompetencji zarządu dotyczących zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych nie można interpretować zawężająco. W ocenie organu uprawnienie to rozciąga się również na powierzenie obowiązków, skoro bowiem zarząd podejmuje decyzje w kwestii obsadzenia stanowiska kierownika, to tym samym uzasadnione jest, aby decydował o powierzeniu obowiązków kierownika na pewien czas. Analiza art. 41 ust.2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa prowadzi do wniosku, że jeżeli ustawodawca przyznał zarządowi tak znaczące uprawnienie w zakresie zatrudniania na stanowiskach kierowniczych, to tym samym przysługuje mu kompetencja "mniejszej wagi" w zakresie czasowego powierzenia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej. Podniesiono, że w toku procesów stosowania prawa znane i w praktyce często wykorzystywane jest wnioskowanie a fortiori, a przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa bez ograniczeń przyznaje zarządowi kompetencje do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych. Mając powyższe na względzie oraz zaistniały stan faktyczny tj. brak dyrektora, brak jego zastępcy oraz nagłą i pilną potrzebę zatrudnienia kierownika jednostki organizacyjnej w której nie było innego pracownika, któremu można byłoby powierzyć obowiązki na podstawie art. 42 Kp - to w ocenie organu należało wywieść uprawnienia Zarządu Województwa do czasowego powierzenia obowiązków dyrektora i zastosować regułę argumentum a maiori ad minus (wnioskowanie z większego na mniejsze) bowiem jeżeli zarządowi przysługuje uprawnienie powołania kierownika jednostki, to tym bardziej przysługuje mu prawo powierzenia obowiązków do czasu powołania kierownika. W tym stanie sprawy Zarząd Województwa postanowił, aby do czasu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora, pełnienie obowiązków dyrektora powierzyć określonej osobie, która w ocenie Zarządu podoła tym zadaniom. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w działaniu jednostki, eskalacje konfliktów, koniecznym było w ocenie Zarządu natychmiastowe odwołanie osoby, która dotychczas zajmowała stanowisko dyrektora i do czasu powołania dyrektora, powierzyć obowiązki osobie, która posiadała wiedzę dotyczącą zasad funkcjonowania, charakteru, rodzaju działalności oraz zadań realizowanych przez WORD, a nadto dawała gwarancję dobrego poprowadzenia jednostki do czasu powołania jej dyrektora, przy czym powierzenie obowiązków to instytucja, która ma zawsze charakter wyjątkowy i czasowy - wynika to z treści kwestionowanej uchwały. Wskazano również, że przepisy prawa nie zawierają unormowania, które rozstrzygałyby kwestie dotyczące kierowania jednostką do czasu powołania jej dyrektora. W celu więc zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki, mając na uwadze: . uprawnienia płynące z art. 41. ust.2 ustawy o samorządzie województwa, art. 118 Prawa o ruchu drogowym, . zasadę zupełności prawa oraz . znaną doktrynie i stosowaną w praktyce zasadę wnioskowania z "większego na mniejsze", nadto . szczególne okoliczności i uzasadniony interes jednostki prawnie usprawiedliwionym w ocenie Zarządu Województwa było podjęcie kwestionowanej uchwały, a wykładnia gramatyczna wyżej wskazanych przepisów prawa i uznanie twierdzeń skarżącego, . że brak jest podstaw prawnych do powierzenia obowiązków dyrektora bowiem art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa to norma o charakterze jedynie ustrojowym, . że brak normy prawnej w przepisach materialnych tj. w Prawie o ruchu drogowym oraz, . że brak jest podstaw do zatrudnienia dyrektora na podstawie Kodeksu pracy oraz uznania, . że Zarząd Województwa nie jest pracodawcą, gdyż pracodawcą jest wobec dyrektora WORD jest WORD, a jedynie wykonuje wobec niego czynności ze stosunku pracy, więc wnioskowanie "ad absurdum", doprowadzić mogłoby zdaniem Zarządu jedynie do likwidacji jednostki organizacyjnej; to zaś uznać należy za rozwiązanie absurdalne i sprzeczne z interesem społecznym i interesem państwa. Zdaniem organu zasługują na uwagę argumenty wyżej przedstawione stanowiące element wykładni teleologicznej, wskazujące na wyraźną potrzebę i celowość powołania osoby pełniącej obowiązki tak, by umożliwić jednostce organizacyjnej istnienie i niezakłócone działanie. Podkreślono również, że zaskarżona uchwała na dzień wniesienia skargi już nie obowiązywała, gdyż w dniu [...] marca 2016 r. została podjęta uchwała nr [...] Zarządu Województwa w sprawie powołania z dniem [...] marca 2016 r. A. G. na stanowisko dyrektora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa K. - P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. - M. S. Dyrektorowi WORD w T., do czasu powołania nowego dyrektora, a uzasadnieniem takiego działania - jak przyjął Zarząd Województwa - była niemożność dalszej współpracy z dotychczasowym dyrektorem i konieczność pilnego powierzenia jego obowiązków innej osobie. Jako podstawę prawną uchwały o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora WORD, Zarząd Województwa przyjął art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa. Stosownie do wskazanej regulacji prawnej, zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Natomiast przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 stanowi o kompetencji zarządu do kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym do podjęcia uchwały w przedmiocie zatrudnienia bądź zwolnienia kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Powołany przepis ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu województwa i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Natomiast konkretyzacja zadań i kompetencji organu w tym zakresie winna mieć swoje odniesienie w przepisach prawa materialnego. W przypadku wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego przepisy te znajdują się w ustawie z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., Nr 1137). Zgodnie z art. 116 ust. 2 tej ustawy ośrodek jest samorządową osoba prawną, a zarząd województwa sprawuje nadzór nad ośrodkiem, natomiast w art. 118 ustawa przewiduje, że działalnością ośrodka kieruje dyrektor powoływany i odwoływany przez zarząd województwa, który też ustala jego wynagrodzenie. Ani art. 118 ustawy, ani żaden inny przepis tej ustawy nie przewiduje natomiast kompetencji zarządu województwa do powołania na stanowisko "pełniącego obowiązki dyrektora". Powołany w podstawie prawnej przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa nie przewiduje uprawnienia zarządu województwa do powierzania pełnienia obowiązków dyrektora wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Wbrew stanowisku Zarządu Województwa prezentowanemu w odpowiedzi na skargę, przepis ten nie może być zatem podstawą powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora jednostki organizacyjnej, nie wynika również z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Uchwała o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego nie odsyła zresztą do takich przepisów. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, także nie regulują kwestii "powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora" tej instytucji, tak jak ma to miejsce np. w przypadku szkoły lub placówki (oświaty) na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Natomiast art. 42 § 4 Kodeksu pracy przewidujący możliwość powierzenia wykonywania innej pracy dotyczy wyłącznie pracownika, któremu pracodawca może powierzyć na trzy miesiące w roku inną pracę od dotychczas wykonywanej na podstawie umowy. Odnośnie takiej właśnie sytuacji wypowiadał się Sąd Najwyższy we wskazanym przez Zarząd Województwa wyroku z dnia 5 marca 2015 r. (sygn. akt III PK 50/14) stwierdzając, że z punktu widzenia prawa pracy nie ma przeszkód aby zakres obowiązków pracownika instytucji kultury został ukształtowany w sposób odpowiadający obowiązkom jej dyrektora ("p.o. dyrektora"). Przepis ten nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sytuacji, jako że osoba, której Zarząd Województwa powierzył pełnienie obowiązków WORD w B. nie jest pracownikiem tegoż WORD, ale innego WORD – w T.. Oznacza to, że uchwała o powierzeniu pełnienia obowiązków Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. M. S. została podjęta bez podstawy prawnej. W tym miejscu należy podkreślić, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej, jest działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej musi zatem wskazać na istnienie normy uprawniającej go do działania; niedopuszczalne jest bowiem poprzestanie na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających kompetencje ogólne, czy też wyprowadzonego z innych norm prawa (por. postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04 publik.: Biul. SN 2005/3/23). Natomiast argumenty organu zmierzające do wykazania zasadności powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego zmierzają w istocie do wykazania zasadności podjęcia uchwały w tym zakresie z punktu widzenia wykładni teleologicznej, wskazując na wyraźną potrzebę i celowość powołania osoby pełniącej obowiązki kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej. Brak przepisu przyznającego expressis verbis organowi jednostki samorządu terytorialnego upoważnienie do powierzania pełnienia obowiązków dyrektora wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej oznacza brak podstaw prawnych do podjęcia przez Zarząd takiej uchwały, a wszelkie zabiegi interpretacyjne mające wykazać domniemaną podstawę prawnomaterialną takiego działania wbrew wyraźnej wykładni gramatycznej właściwej normy kompetencyjnej, nie mogą zostać uwzględnione. Rozważając sposób rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzonego braku podstaw prawnych do podjęcia uchwały należy zauważyć, że zaskarżona uchwała została podjęta [...] sierpnia 2015 r., co oznacza, Sąd wyrokuje w sytuacji, kiedy upłynął już rok od momentu jej podjęcia. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W zakresie uchwał organów samorządu województwa, które nie są aktami prawa miejscowego, dopuszczalność zastosowania sankcji nieważności jest obwarowana jest zatem przesłanką terminu – nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Przesłanka wyłączająca stosowanie sankcji nieważności obwarowana jest z kolei spełnieniem obowiązku określonego w art. 81 ustawy o samorządzie województwa, tj. przedstawienia wojewodzie, przez marszałka województwa, uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchybienie temu obowiązkowi prawnemu wyłącza zastosowanie przesłanki ograniczającej stosowanie sankcji nieważności. Zakres obowiązku przedstawienia uchwał wojewodzie nie został wyznaczony przedmiotowo wyłącznie do uchwał stanowiących akty prawa miejscowego, a obejmuje również uchwały, które nie stanowią prawa miejscowego, co związane jest z kompetencją organu nadzoru nie ograniczoną do aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2801/14). Również w doktrynie wskazano (por. Chmielnicki Paweł (red.) "Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz." LexisNexis 2005), że obowiązek przedstawiania wojewodzie uchwał sejmiku województwa dotyczy wszystkich uchwał organu stanowiącego województwa, choćby nawet miały charakter decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Trudność interpretacyjna, jeśli chodzi o art. 81 u.s.w., dotyczy zakresu obowiązku przedstawiania uchwał zarządu województwa. Stwierdzenie, że marszałek ma obowiązek przedstawiania uchwał zarządu województwa podlegających nadzorowi sugeruje, iż pewna część uchwał zarządu nie podlega nadzorowi. Trzeba jednakże jednocześnie zauważyć, że jak wynika z treści art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zakresem nadzoru objęta jest cała działalność samorządu województwa. Należy też wskazać, że analogiczna kwestia była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w uchwale z 27 września 1994 r. (W. 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46), w której podniesiono, iż nadzór sprawowany jest nad działalnością gminną, co oznacza, iż obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, iż nadzorem nie jest objęta cała działalność jednostek samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna. Nie ma znaczenia, czy chodzi o czynności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy też w formach właściwych dla prawa cywilnego. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie różnicują działalności gminnej na taką, która jest objęta nadzorem, i na taką, która nadzorem objęta nie jest. Nadzór nad działalnością gminną jest co prawda instytucją prawa administracyjnego, ale czynności związane z wykonywaniem praw majątkowych gminy stanowią także działalność gminną i są nadzorowane na zasadach ogólnych ustanowionych w przepisach rozdziału 10 u.s.g. Nie tylko w doktrynie (por. ww. Komentarz pod red. P. Chmielnickiego), ale też w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt SA/Wr 1604/00) powyższy pogląd Trybunału odnoszono także do treści art. 78 ustawy o samorządzie województwa. Zestawiając treść art. 78 u art. 81 oraz art. 82 ustawy o samorządzie województwa należy wobec tego przyjąć, że znaczenie dyspozycji art. 81 ustawy o samorządzie województwa jest takie, iż marszałek województwa ma obowiązek przedstawiania organowi nadzoru (wojewodzie) uchwał zarządu, wobec których dopuszczalne jest wydanie przez ten organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 82 u.s.w. (por. Chmielnicki Paweł (red.) "Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz"). Z powyższego wynika, że obowiązkiem przedstawienia wojewodzie, w terminie 7 dni od podjęcia, była objęta także zaskarżona uchwała Zarządu Województwa. Z akt sprawy wynika, że obowiązku tego Marszałek Województwa nie wykonał. Wobec tego, pomimo upływu roku od podjęcia zaskarżonej uchwały nie ma przeszkód do stwierdzenia jej nieważności. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.