II SA/Bd 1053/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 30 września 2010 r. nr LII/432/2010 w przedmiocie regulaminu zespołu interdyscyplinarnego postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Uchwałą nr LII/432/10 z dnia 30 września 2010 r. (dalej powoływaną jako "uchwała"), Rada Miejska w Szubinie, działając na podstawie m.in. art. 9a pkt 15 (właściwie: ust. 15) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.w.r."), uchwaliła Regulamin Zespołu Interdyscyplinarnego. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego w Szubinie, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając jej: 1) istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. oraz § 139 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej powoływanego jako "rozporządzenie Prezesa RM"), poprzez wadliwe wskazanie w § 1 uchwały, iż podstawą prawną działania Zespołu Interdyscyplinarnego są: u.p.p.w.r. – co stanowi zbędne powtórzenie podstawy prawnej powołanej już we wstępie zaskarżonej uchwały; a także ustawa o wychowaniu w trzeźwości, ustawa o pomocy społecznej, Strategia Integracji i Rozwiązywania Problemów Społecznych Szubina na lata 2008-2015, podczas gdy wyłączną podstawą do wydania uchwały jest art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r.; 2) istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. oraz § 134 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa RM, polegające na powtórzeniu w § 3, § 9 ust. 2 i § 10 uchwały za ustawą i to w sposób niedosłowny katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, w szczególności poprzez: wskazanie w § 3 uchwały, że w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku – podczas gdy przepisy u.p.p.w.r. nie przewidują takiej kategorii podmiotów; sformułowanie w § 9 ust. 2 uchwały regulacji, z której wynika, iż udział kuratora sądowego w pracach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowy - podczas gdy ustawodawca umożliwił kuratorowi sądowemu udział w pracach ww. Zespołu fakultatywnie oraz nieuprawnione określenie w § 10 uchwały, iż członkami Zespołu i grup roboczych są kierownicy lub pracownicy instytucji, którymi kierują i w których pracują; 3) istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. i § 149 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa RM, poprzez wprowadzenie w § 5 uchwały definicji pojęcia "problem" oraz wprowadzenie w § 3 uchwały pojęcia "grupy problemowej" - co stanowi wyjście poza granice upoważnienia ustawowego, albowiem ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do wprowadzenia definicji pojęć, a jedynie do uregulowania sposobu powoływania, odwoływania członków zespołów interdyscyplinarnych oraz sposobu funkcjonowania zespołu; 4) istotne naruszenie art. 9b ust. 1 i 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. oraz § 149 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa RM, poprzez nałożenie na Zespoły Interdyscyplinarne zadań opisanych w § 6, § 7 i § 17, jako cele zasadnicze oraz cele strategiczne, a nadto określenie w § 8 uchwały - z przekroczeniem delegacji ustawowej – sposobu realizacji zadań – co stanowi powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej wraz z jej modyfikacjami, a tym samym wykroczenie poza granice delegacji ustawowej; 5) naruszenie art. 9a ust. 10 u.p.p.w.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa RM, poprzez wskazanie w § 13 uchwały w sposób wadliwy zakresu "celu" tworzenia grup roboczych, tj. tworzenia w celu pracy nad konkretnymi problemami osób, rodzin, grup problemowych i środowisk – co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej; 6) naruszenie art. 9c ust. 2 u.p.p.w.r., poprzez zobowiązanie w § 14 uchwały członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych do zachowania tajności informacji, podczas gdy ustawodawca nałożył obowiązek zachowania poufności, przy czym inny jest zakres znaczeniowy pojęć "tajny" i "poufny"; 7) naruszenie art. 9a ust. 7 u.p.p.w.r., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uchwalenie w § 24 uchwały celu spotkań Zespołu, podczas gdy w ustawie nie wskazano konkretnego celu – co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Szubinie wskazała, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje w jej ocenie na odrzucenie. Wskazała przy tym, iż przedmiotowa uchwała podlegała nadzorowi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, który nie zakwestionował jej zapisów. Wyjaśniła nadto, iż uchwała utraciła moc Uchwałą nr XXII.267/16 Rady Miejskiej w Szubinie z 10 czerwca 2016 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – pomorskiego z 17 czerwca 2016 r. (poz. 2028). Rada Miejska wskazała również na charakter regulaminu uchwalanego na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. oraz na kompetencje zespołu interdyscyplinarnego, które ograniczają się do funkcji integrujących i koordynacyjnych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych, w tym też skutków o znaczeniu finansowym, a także na nieistotny charakter wskazanych naruszeń prawa, niemających wpływu na treść przedmiotowego aktu. Na rozprawie 29 stycznia 2019 r. strona skarżąca rozszerzyła zarzuty wskazując na brzmienie § 29 zaskarżonej uchwały, który w sposób niedopuszczalny wprowadził nieznany regulacji ustawowej wymóg uzyskania pisemnej zgody osoby lub przedstawiciela małoletniego jako przesłanki zajęcia się problemem rodziny przez zespół interdyscyplinarny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 30 września 2010 r. nr LII/432/2010 w sprawie uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego, którą Prokurator Rejonowy w Szubinie zaskarżył w całości, formułując zarzuty w zakresie poszczególnych zapisów uchwały, tj. § 1, § 3, § 5, § 6, § 7 § 8, § 9 ust. 2, § 10 § 13, § 14, § 17, § 24 oraz § 29 uchwały. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Wskazać również należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym nieprecyzyjne powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, stanowi istotne naruszenie prawa. Dopuszcza się jednak w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd za zasadny uznał zarzut skargi, co do nieuprawnionego określenia w § 3, § 9 ust. 2 i § 10 uchwały podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, ponieważ skład zespołu interdyscyplinarnego ustawodawca określił na gruncie art. 9a ust. 3-5 u.p.p.w.r., nie pozostawiając tym samym kompetencji w tym zakresie radzie gminy. Rada Miejska w Szubinie wkroczyła zatem w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne, a co więcej we wskazanych przepisach uchwały nie dokonała dosłownego powtórzenia art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Za niedopuszczalne powtórzenie wraz z modyfikacją przepisów ustawowych niewątpliwie stanowi bowiem: wskazanie w § 3 uchwały, iż w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym, bądź środowisku; wskazanie w § 9 ust. 2 uchwały, poszczególnych podmiotów wchodzących w skład Zespołu oraz określenie w § 10 uchwały, iż członkami Zespołu i grup roboczych są kierownicy lub pracownicy instytucji, którymi kierują i w których pracują, zgodnie ze swoimi kompetencjami określonymi w szczególnych przepisach prawa, dotyczących zakresu działania tych instytucji. Sposób redakcji powyższych zapisów jest niejasny i może budzić wątpliwości, gdyż organ uchwałodawczy wskazał w nich na kategorie podmiotów nieznanych ustawie (przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku; kierownicy lub pracownicy instytucji, którymi kierują i w których pracują), a ponadto przepisy te, umieścił w dwóch odrębnych rozdziałach (§ 3 w Rozdziale 1. Postanowienia ogólne, § 9 ust. 2 i § 10 w Rozdziale 4. Tryb powoływania i funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego), co może rodzić trudności w odczytywaniu oraz interpretowaniu norm uchwały przez jej adresatów. Wskazać należy dodatkowo, że Rada Miejska nie przewidziała udziału prokuratora w tymże Zespole, co pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawowymi, ponieważ ustawodawca w art. 9a ust. 5 u.p.p.w.r. uregulował fakultatywną możliwość uczestnictwa prokuratora w składzie zespołu interdyscyplinarnego. Należało przyznać rację stronie skarżącej, że zapisy § 3, § 9 ust. 2 oraz § 10 uchwały wykraczają poza delegację ustawową i w związku z tym istotnie naruszają prawo. Sąd podzielił także zasadność zarzutu Prokuratora, dotyczącego nieuprawnionego określenia w § 6, § 7 i § 17 uchwały celów zasadniczych oraz strategicznych Zespołu oraz scharakteryzowania w § 8 uchwały sposobu realizacji zadań Zespołu. Podobnie, w ocenie Sądu Rada Miejska w sposób nieuprawniony wskazała w § 13 uchwały na cel tworzenia grup roboczych, a w § 24 uchwały – uregulowała kwestię celowości odbywania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego. Należy zgodzić się ze skarżącym, że wprowadzenie do kontrolowanego aktu zapisów w powyższym zakresie oznacza przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w 9a ust. 15 u.p.p.w.r. Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut Prokuratora w zakresie wadliwego zobowiązania, w § 14 uchwały, członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych do zachowania tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu bądź grupy roboczej - z uwagi na fakt, że kwestia ta uregulowana została na gruncie ustawy. Zauważyć nadto należy, że organ uchwałodawczy posłużył się pojęciem "tajności", a nie "poufności" – tak jak ustawodawca - przy czym zakres znaczeniowy obu tych pojęć może być rozumiany w odmienny sposób, co z kolei może prowadzić do problemów z interpretacją oraz zdekodowaniem normy wynikającej z niniejszego zapisu uchwały. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skargi, iż wskazanie w § 1 uchwały podstawy prawnej działania Zespołu Interdyscyplinarnego, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, obligujące Sąd do wyeliminowania tego zapisu z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż skarżący niezasadnie powołał się w tym zakresie na § 139 rozporządzenia Prezesa RM, który obliguje organ uchwałodawczy do wskazania na wstępie uchwały przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała ta jest wydana. Odróżnić bowiem należy pojęcie "podstawy prawnej do wydania uchwały" od "podstawy prawnej działania zespołu interdyscyplinarnego", tym bardziej, że w rozpatrywanej sprawie Rada Miejska prawidłowo wskazała na wstępie uchwały podstawę prawną do wydania przedmiotowego aktu prawa miejscowego, odwołując się przy tym do poszczególnych artykułów obowiązujących aktów prawnych. Na marginesie wskazać można jedynie na błędne wskazanie - jako podstawy prawnej uchwały – art. 9a pkt 15 u.p.p.w.r., podczas gdy prawidłowo jest to art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. Jednak uchybienie to traktować należy jako oczywistą omyłkę pisarską, która w zestawieniu z okolicznością, iż przedmiotowy artykuł zredagowany jest poprzez podział poszczególnych zapisów na ustępy, a dopiero w ramach ustępów na punkty, przy czym brak jest w przedmiotowym artykule punktu 15 – nie stwarza większych problemów ze zlokalizowaniem podstawy prawnej uchwały po stronie jej adresatów, a tym samym pozostaje bez wpływu na legalność przedmiotowego aktu. Przechodząc natomiast do kwestii oceny regulacji ustanowionej na gruncie § 1 uchwały, stwierdzić należy, iż wskazanie jako podstawy prawnej działania Zespołu Interdyscyplinarnego obowiązujących ustaw w przedmiocie pomocy społecznej, wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz Strategii Integracji i Rozwiązywania Problemów Społecznych Szubina na lata 2008-2015, nie stanowi naruszenia prawa, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności niniejszego zapisu uchwały. Regulacja zawarta w § 1 pełni bowiem rolę jedynie informacyjną i nie wywiera żadnych bezpośrednich skutków, które kształtowałyby sytuacje faktyczną bądź prawną adresatów uchwały. Za niezasadny, w ocenie Sądu, należało również uznać zarzut skargi, dotyczący istotnie naruszającego prawo wprowadzenia w uchwale definicji pojęcia "problem" (§ 5 uchwały) oraz posłużenia się pojęciem "grupy problemowej" (§ 3 uchwały). Charakter zaskarżonych w tym zakresie zapisów uchwały pozostaje wyłącznie informacyjny, a zapisy te mają znaczenie jedynie w płaszczyźnie teoretycznej i nie wywierają żadnych bezpośrednich skutków faktycznych ani prawnych, o czym świadczy również ich umiejscowienie w rozdziale zatytułowanym "Postanowienia ogólne", tj. w rozdziale który nie zawiera skonkretyzowanych regulacji wywierających bezpośrednie skutki. Wobec tego, powyższe uchybienie uznać należy za nieistotne naruszenie prawa, które nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności. W rozpatrywanej sprawie – mimo uznania zasadności znacznej części sformułowanych zarzutów skargi – Sąd nie uwzględnił jej wniosków. Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż w dniu orzekania obowiązywała już uchwała Rady Miejskiej w Szubinie Nr XXII/267/16 z 10 czerwca 2016 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz.U. Woj. Kuj.-Pom.. poz. 2028). W § 2 tejże uchwały uchylono zaskarżoną uchwałę z dnia 30 września 2010 r. Ponadto w świetle § 4 uchwały z dnia 29 sierpnia 2019 r. weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Tym samym w chwili obecnej zaskarżona została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem w ocenie Sądu niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Sąd chciałby wyraźnie przy tym podkreślić, że w pełni podziela dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały. Skutek ten jest zatem dalej idący niż uchylenie uchwały, które działa jedynie ex nunc, tj. od daty uchylenia (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; a także wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 – dostępne na stronie www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Stanowisko powyższe odwołuje się wprost do tezy sformułowanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Należy jednak zauważyć, że warunkiem dopuszczalności wyrokowania przez Sąd (w sprawie skargi, której przedmiotem uczyniono wyeliminowany już z obrotu prawnego akt prawa miejscowego) jest uprzednie ustalenia, że po uchyleniu takiego aktu miałby on nadal zastosowanie w zakresie obejmującym sytuacje z przeszłości. W ocenie Sądu warunek ten nie występuje w realiach rozpoznawanej sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść normatywną zaskarżonych przepisów uchwały. Zakwestionowane regulacje odnoszą się do kwestii ustalenia składu zespołu interdyscyplinarnego, ogólnego określenia celów jego działania (a także wyodrębnionych w jego ramach, grup roboczych), czy też wprowadzenia w sposób nieuprawniony definicji pojęć użytych w uchwale oraz wskazania podstaw prawnych działania Zespołu. Nie kształtują one zatem bezpośrednio sytuacji prawnej indywidualnych podmiotów prawa. Stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów uchwały nie stworzy zatem sytuacji określonej w art. 147 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcia wydane w indywidualnych sprawach na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171§ 2 k.c.). Co ważniejsze, zdaniem Sądu, normy wyznaczające określony sposób funkcjonowania ich adresatów (a takie cechy należy przypisać regulacjom przewidzianym w zaskarżonej uchwale) nie wywołują skutków prawnych wykraczających poza ramy czasowe określone okresem ich obowiązywania – tj. do dnia wejście w życie uchwały Rady Miejskiej w Szubinie z 10 czerwca 2016 r. W tej sytuacji, skoro akt prawa miejscowego objęty skargą został wyeliminowany z obrotu prawnego i nie może on być już obecnie stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie - to postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe wobec braku przedmiotu zaskarżenia. Powyższe skutkować musiało koniecznością umorzenia tego postępowania. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.