II SA/Bd 1065/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej L. R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych na działce nr 254/18 w miejscowości [...]. Pismem z dnia 5 maja 2015 r. skarżąca wniosła o zmianę ww. decyzji, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a.") polegającą na zmianie numeracji działek: z działki nr 254/18 na działki o numerach 254/22, 254/23, 254/24, 254/25, które to działki powstały w wyniku podziału dokonanego na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych na działce nr 254/13. Następnie decyzją Wójta z dnia [...] r. wnioskodawczyni uzyskała podział tej działki na trzy działki budowlane (nr 254/22, 254/23 i 254/24), których teren jest przeznaczony pod budowę 3 budynków mieszkalnych, i jedną na powiększenie drogi wewnętrznej. W celu uzyskania pozwolenia na budowę konieczna jest zatem zmiana w decyzji ustalającej warunki zabudowy, tak by znalazły się w niej poprawne dane oznaczające działki będące przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja podziałowa i wykaz zmian gruntowych stanowią dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy przesłankę do zmiany i uaktualnienia tej decyzji zgodnie ze zmienionym podziałem geodezyjnym. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia[...] nr [...] odmówił zmiany ww. decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja została wydana. Tymczasem w dniu [...] r. tj. pomiędzy datą ostatecznej decyzji a wnioskiem o jej zmianę, weszły w życie nowe przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), przeznaczenie gruntów rolnych sklasyfikowanych jako użytki rolne klas I – III na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I – III jest zatem możliwa wyłącznie w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego ministra. Rozpatrując wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] r. Wójt stwierdził, że przedmiotowe działki, powstałe w wyniku podziału działki nr 254/18 stanowią odpowiednio: – działka o nr 254/22 – grunty orne RIIIb 0,1184 ha, – działka o nr 254/23 – grunty orne RIIIb 0,1176 ha, – działka o nr 254/24 – grunty orne RIIIb 0,0795ha, RIVb 0,0364 ha, – działka o nr 254/25 – dr 0,0012 ha. i nie spełniają wymogu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie bowiem z przepisami odrębnymi obowiązującymi obecnie tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren działek nr 254/22, nr 254/23 i nr 254/24 wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że postępowania wszczęte w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W przypadku zmiany decyzji o warunkach zabudowy owymi przepisami szczególnymi są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, którym są m.in. przepisy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych. Kolegium, ustalając w ślad za organem I instancji, że w przedmiotowe działki nr 254/22 – 254/24 obejmują grunty rolne klasy III, wskazało iż dla rozpatrywanej sprawy istotna jest nowelizacja ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyniku tej nowelizacji, które weszła w życie w dniu 26 maja 2013r., stosownie do obecnego brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy i zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, o przeznaczeniu na cele nierolnicze gruntów rolniczych klasy III mogą rozstrzygać jedynie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w tym przedmiocie nie jest możliwe orzekanie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w tej sytuacji prawnej nie jest możliwe orzekanie co do całości przedsięwzięcia, trudno uznać, że dopuszczalne jest orzekanie o zmianie przedmiotowej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. W skardze do sądu administracyjnego L. R. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie: – art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stoi na przeszkodzie wnioskowanej zmianie decyzji Wójta z dnia [...] r., – art. 30 ust. 1 pkt 4b, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uniemożliwienie skarżącej uzyskania pozwolenia na budowę z powodu niezgodności oznaczenia terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dokonanym później podziałem działki, dla której te warunki zostały ustalone, – konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wydanie dla działki nr 254/18 decyzją z dnia [...] r. warunków zabudowy ukonstytuowało tę działkę jako teren budowlany. Na mocy tej ostatecznej decyzji skarżąca nabyła prawo do zabudowy. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego i wobec tego powinna gwarantować skarżącej realizację nabytych na tej podstawie praw. Odmowa zmiany decyzji w zakresie numeracji działki objętej decyzją ostateczną uniemożliwia jej skuteczne i zgodne z przepisami Prawa budowlanego zgłoszenie budowy domów przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy. Wydając decyzję odmowną organy naruszyły zatem zasadę ochrony prawa nabytych na podstawie decyzji z dnia [...] r. Skarżąca podtrzymała także argumentację zawartą w odwołaniu, w którym podnosiła, że swoim wnioskiem nie domaga się zmiany decyzji co meritum np. co do zmiany charakteru zabudowy z mieszkalnej na handlową czy produkcyjną w obszarze działki nr 254/18, czy w takim samym obszarze działek z niej wydzielonych. Wniosek zmierzał jedynie do uzyskania zgodności decyzji o warunkach zabudowy z decyzją z dnia [...] r. zatwierdzającą podział działki 254/18. W sprawie nie mogą mieć ponadto zastosowania przepisy ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, byłoby to bowiem działaniem prawa wstecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię czy w ogóle możliwa jest zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z dnia 7 marca 2014r., sygn. akt II OSK 1455/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1522463) należy zauważyć, że w tym względzie istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, związana z oceną, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, a tym samym dopuszczalna jest jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a, czy też przeciwnie – ma charakter związany, co wyklucza zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 dostępne w CBOSA), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do pierwszego poglądu (wyrażonego także we wskazanym na wstępie wyroku NSA z dnia 7 marca 2014 r.), że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 u.p.z.p. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji. Należy jednakże zwrócić uwagę, tak jak czynił to organ I instancji, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa o ile w momencie wydawania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. obowiązuje ten sam stan prawny co w momencie wydawania decyzji ostatecznej, która ma być zmieniana. Wymóg ten jest konsekwencją tego, iż postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. może się toczyć tylko w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie, w której toczyło się postępowanie pierwotne. W przedmiotowej sprawie wymóg ten nie jest spełniony. Jak słusznie zwróciły uwagę organy, pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej a rozstrzygnięciem sprawy w trybie art. 155 k.p.a. doszło do zmiany przepisów, które są elementem stanu prawnego, na podstawie którego doszło do rozstrzygnięcia w drodze decyzji ostatecznej. Mianowicie w dniu w dniu 26 maja 2013 r. tj. pomiędzy datą ostatecznej decyzji a wnioskiem o jej zmianę, weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), w wyniku której odmiennie zostały określone przesłanki pozwalające na uznanie, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. dany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśny na cele nierolnicze i nieleśne. Zasadne jest ponadto stanowisko organu odwoławczego, że zaistniała zmiana stanu prawnego jest tożsama z zaistnieniem wskazanej w art. 155 k.p.a. przesłanki negatywnej tj. istnienia przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Owymi przepisami odrębnymi są m.in. przepisy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych. Słusznie zatem organ I instancji, ustalając w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, że przedmiotowa nieruchomość obejmuje grunty rolne klasy III – zwrócił uwagę na przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Konieczne jest w tym miejscu wskazanie, że zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zostały określone w rozdziale 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla rozpatrywanej sprawy istotna jest nowelizacja znajdującego się w tym rozdziale art. 7, dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mianowicie stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu sprzed nowelizacji, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi. Natomiast w wyniku nowelizacji - która jak wyżej wskazano weszła w życie dnia 26 maja 2013 r. – stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga zatem obecnie, spełnienia łącznie następujących warunków: ― uzyskania w toku procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, ― uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o ww. zgodę, przeznacza grunty rolne na cele nierolnicze. Reasumując – w stanie prawnym, w którym zapadła zaskarżona decyzja jedynie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły rozstrzygać o zabudowie o charakterze nierolniczym (tj. zabudowie powodującej wykorzystanie gruntu na cele nierolnicze) na gruntach rolniczych klasy III. W tym przedmiocie wyłączona została możliwość orzekania w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodzić się należy z organem, że skoro w tej sytuacji nie jest możliwe orzekanie co do całości przedsięwzięcia w postępowaniu zwykłym, nie jest także dopuszczalne orzekanie co do inwestycji w postępowaniu nadzwyczajnym. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że przedsięwzięciem względem którego nastąpiło ustalenie warunków zabudowy jest budowa trzech budynków mieszkalnych w sytuacji, kiedy w decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy linia zabudowy została określona od strony działki nr 255, a więc właśnie od tej strony znajduje się "front działki" nr 254/18. Tymczasem, jak wynika z zatwierdzonego projektu podziału tej działki (k. 31 akt administracyjnych), linie podziału nieruchomości, wyznaczające podział na działki nr 254/22 – 254/24 nie dzielą owej wyznaczonej linii zabudowy na trzy części, stosownie do przewidzianej możliwości wzniesienia trzech budynków wzdłuż wyznaczonej linii zabudowy. Linie podziału tworzą w istocie trzy odrębne tereny zwrócone nie ku działce nr 255, ale ku działce nr 254/19 oznaczonej jako droga ("dr – k. 29 akt). Tak wyznaczone tereny nie tylko wymagałyby odrębnej oceny co do możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale wręcz przeprowadzenia dla każdego z tak wyróżnionych terenów odrębnej analizy co do możliwości określenia warunków zabudowy, uwzględniającej nową orientację przestrzenną wydzielonych terenów względem przyległych dróg, w tym określenia linii zabudowy od strony frontu tak określonych działek. Zmiana, której domagała się skarżąca prowadziłaby w istocie do ominięcia prawnego wymogu przeprowadzenia merytorycznego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w stosunku do tak wyróżnionych nieruchomości. A jak słusznie wskazał organ – w postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a nie jest dopuszczalne ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną. Wbrew twierdzeniu skarżącej poprzez uzyskana przez nią ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie ukonstytuowała terenu w niej określonego jako "terenu budowlanego", przyznając skarżącej prawo zabudowy tegoż terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu prawa miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju, przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości obiektu budowlanego, który może na danym terenie powstać przy uwzględnieniu ustawowych ograniczeń. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc w istocie szczegółową urzędową informację, o tym jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na tym terenie wznieść bez obrazy przepisów prawa (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 429/13). Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że organy, rozważając skutki prawne wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dopuściły się stosowania prawa wstecz. Ze wstecznym stosowaniem mielibyśmy wówczas, gdyby organ chciał ocenić kwestię możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. kwestię, która była poddana rozstrzyganiu w dniu [...] r., w świetle ww. ustawy, która weszła w życie 26 maja 2013 r. Jednakże w kontrolowanej sprawie, rozstrzyganej w trybie art. 155 k.p.a. przedmiotem rozstrzygnięcia nie była możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale kwestia, czy w obecnym stanie prawnym (a więc istniejącym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - [...]r. ) możliwa jest zmiana wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...]r. obowiązywała już ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego, jako w kontrolowanym postępowaniu przepisy tej ustawy nie miały zastosowania. Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.