II SA/Bd 1065/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Miejskiej Nieszawa z dnia 4 marca 2011 r. nr V-26/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 7, § 8 ust. 2, §10 ust. 1 zd.2, §17 oraz § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala. Prokuratur Prokuratury Rejonowej w Aleksandrowie Kujawskim wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Nieszawa z dnia 4 marca 2011 r. nr V-26/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Kuj.- Pom. z 2011r., Nr 144, poz.1218. W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm. - zwanej dalej "ustawą") w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez wskazanie w załączniku do uchwały: a) w § 1 zadań Zespołu Interdyscyplinarnego – co stanowi powtórzenie art. 9b ust. 2 ustawy; b) w § 3 i 5 składu osobowego Zespołu Interdyscyplinarnego i zasad jego działania - co stanowi nieuprawnione powtórzenie art. 9a ust. 3-5 oraz 8 ustawy, c) w § 7 obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności - co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy, d) w § 8 ust. 2 przyczyn odwołania członka Zespołu – co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 9a ust. 15 ustawy, e) w § 10 ust. 1 zdanie drugie, iż uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu jest obowiązkowe – co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, f) w § 11 ust. 2 częstotliwości zwoływania posiedzeń Zespołu – co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 ustawy, g) w §§ 17-19 zasad tworzenia grup roboczych, prac prowadzonych w grupach i zadań tychże grup – co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 10 i 14 oraz art. 9b ust. 3 ustawy, h) w § 20, że pomoc rodzinom z problemem przemocy odbywa się w oparciu o obowiązującą procedurę "Niebieskiej Karty" – co stanowi modyfikację art. 9 d ust. 1 ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w zaskarżonym zakresie. W udzielonej odpowiedzi na skargę Rada Miejska Nieszawy reprezentowana przez Burmistrza wniosła o uwzględnienie skargi i nie obciążanie organu kosztami postępowania. Organ podzielił argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że nie jest wystarczające jako samodzielna podstawa zakwestionowanie aktu prawa miejscowego w oparciu o przepisy załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), w sytuacji gdy doszło do powtórzenia w uchwale przepisu ustawowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że Zasady Techniki Prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 127/18- LEX nr 2565952). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 10 października 2019 r. (sygn. akt II FSK 3666/17) Sąd wyjaśnił, że zasady techniki prawodawczej nie są aktem normatywnym, ale zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawców. Nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa. W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 Sąd Najwyższy stwierdził, że naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 15 października 2019 r. w sprawie II OSK 2880/17. Z kolei w wyroku z dnia 6 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1855/17) NSA wypowiedział się, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. (Wszystkie powyższe orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia. nsa.gov.pl – baza CBOSA). Skład Sądu streszczając stanowisko judykatury uważa, że wprowadzone do aktu prawa miejscowego powtórzenia przepisów ustawy nie stanowią istotnego naruszenia prawa i tym samym nie będą skutkowały stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu o ile nie wprowadzają modyfikacji przepisu ustawy i nie wypaczają jego sensu. W związku z powyższym Sąd dokonał oceny zaskarżonej uchwały i częściowo uwzględnił skargę poprzez stwierdzenie nieważności § 7, § 8 ust. 2, § 10 ust. 1 zd. 2 oraz § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Strona skarżąca pośród zarzutów wskazała na naruszenie § 7 załącznika do uchwały. Przepis uchwały stanowi, że "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności wszyscy członkowie Zespołu, grup roboczych oraz osoby wchodzące w skład obsługi administracyjno – technicznej składają Burmistrzowi Miasta Nieszawa oświadczenie o zachowaniu poufności informacji i danych, o których mowa w art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie". Z art. 9c ust. 3 ustawy wynika, że "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." Wobec powyższego należy zgodzić się z autorem skargi, że niezgodne z prawem, a więc z art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 ustawy, są zatem zapisy zawarte w § 3 ust. 3 zdanie pierwsze, ponieważ stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy. Rada Gminy dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych obejmując obowiązkiem złożenia stosownego oświadczenia również osoby wchodzące w skład obsługi administracyjno – technicznej. W § 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały określono sytuacje, w których może nastąpić odwołanie członka Zespołu przed upływem kadencji, a punkcie 4 ust. 2 dodatkowo wskazano wymogi, jakimi powinien spełniać członek Zespołu (niekaralność w odniesieniu do przestępstwa umyślnego). Tymczasem - zgodnie z art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu – a więc procedurę pozbawiania członkostwa. W art. 9a ust. 2 ustawy przyznano wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymienione przepisy nie upoważniają organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego regulacja zawarta w § 8 ust 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach upoważnienia przekazanego Radzie Gminy, co w świetle art. 7 Konstytucji RP (zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie w granicach prawa) musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Istotnego naruszenia przepisów prawa Sąd dopatrzył się również w regulacji zawartej w § 10 ust. 1 zadnie drugie załącznika do zaskarżonej uchwały, który określa bezwzględny obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu. Należy zgodzić się z autorem skargi, że powyższa regulacja jest nie do pogodzenia z fundamentalnymi zasadami państwa prawa, gdyż wszelkie obciążenia, jak też nakazy i zakazy określonego zachowania się mogą zostać wprowadzone wyłącznie na podstawie przepisu rangi ustawowej. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie takiego obowiązku nie nakłada, zatem konkretyzacja tej powinności w akcie prawa miejscowego jest ze wszech miar niedopuszczalna. Poza tym przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 9a ust. 13 ustawy członkowie zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, a nie poza nimi, zatem mogą mieć miejsce sytuacje, gdy obowiązek uczestnictwa w pracach Zespołu będzie nie do pogodzenia z innymi zadaniami jego konkretnego członka. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym postanowiono, że: "Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego może tworzyć grupy robocze z własnej inicjatywy bądź na wniosek członka Zespołu w indywidualnych przypadkach, w celach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie. W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele instytucji, o których mowa w art. 9a ust. 11 i 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2010 r., Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.)". Przepis aktu prawa miejscowego w zdaniu pierwszym wprowadza powtórzenie art. 9a ust. 10 ustawy, a jednocześnie modyfikuje jego brzmienie. Zakwestionowany przepis załącznika do uchwały przewiduje uprawnienie Przewodniczącego Zespołu do ustalenia składu grup roboczych. Z delegacji zawartej w art. 9 a ust. 15 ustawy wynika uprawnienie Rady między innymi do ustalenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Brak jest jednak w ramach tak zakreślonej delegacji ustawowej upoważnienia do nadawania uprawnień przewodniczącemu zespołu w zakresie ustalania składu grupy roboczej. Z art. 9a ust. 6 ustawy wynika, że przewodniczący zespołu jest wybierany na pierwszym posiedzeniu. Nie ma natomiast wskazań co do uprawnień przewodniczącego - co należy odczytywać, że przewodniczy on obradom zespołu i poza uprawnieniami organizacyjnymi nie posiada żadnych innych kompetencji. Poza tym z art. 9 a ust. 10 ustawy wynika, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze – co oznacza, że to sam zespół, a nie jego przewodniczący może tworzyć grupy robocze. W zdaniu drugim § 17 wskazuje, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele instytucji, o których mowa w art. 9a ust. 11 i 12 ustawy. O ile odesłanie do art. 9a ust. 11 jest prawidłowe, ponieważ pozostaje w zgodzie z przepisem ustawy, o tyle wprowadza modyfikację art. 9a ust. 12 ustawy, poprzez użycie zamiast formy fakultatywnej "mogą wchodzić", formy obligatoryjnej "wchodzą". Wobec powyższego należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że w § 17 załącznika do zaskrzonej uchwały doszło do modyfikacji przepisu ustawowego, a także wykroczono poza zakres ustawowej delegacji - co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. W ocenie Sądu Rada Gminy w sposób niedopuszczalny wkroczyła również w materię uregulowaną ustawą wprowadzając w § 20 załącznika do uchwały zapisy modyfikujące treść normatywną art. 9 d ustawy. Zgodnie z brzmieniem w/w przepisu załącznika do uchwały "Pomoc rodzinom z problemem przemocy odbywa się w oparciu o obowiązującą procedurę Niebieskiej Karty". Tymczasem art. 9 d ustawy, regulując procedurę "Niebieskiej Karty" przewiduje, że jej zastosowanie nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie - co nie zostało ujęte w kontrolowanym akcie prawa miejscowego. Ponadto należy podkreślić, że wobec tego, iż obowiązek stosowania procedury "Niebieskiej Karty" wynika bezpośrednio z przepisów rangi ustawowej brak jest podstaw do wprowadzania przez lokalnego prawodawcę upoważnienia w przedmiotowej uchwale (jego załączniku) do stosowania tej procedury. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza w stopniu istotnym prawo, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w części § 7, § 8 ust. 2, § 10 ust. 1 zd.2 , § 17 oraz § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do pozostałych zarzutów skargi. Zgodnie z art. 9a ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie z art. 9a ust. 4 ustawy – w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Jak zaś wynika z art. 9a ust. 5 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Tak więc art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy określa w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego. Przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje natomiast radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu. W § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Do prac zespołu powołani zostaną umocowani przedstawiciele: a) jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, b) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, c) policji, d) oświaty, e) ochrony zdrowia, f) organizacji pozarządowych, g) kuratorzy sądowi. W ust. 2 przewidziano zaś, że: "W skład Zespołu Interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, niż określone w ust. 1 działających na terenie Nieszawy na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie". W zakwestionowanym przepisie organ powtórzył skład zespołu bez wypaczenia sensu ustawowego. Organ stanowiący jedynie wskazał spośród kogo zostaną powołani przedstawiciele zespołu. W ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu. W § 1, § 5, § 11 ust. 2, w § 18 i § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały wprowadzono zapisy powielające brzmienie przepisów (odpowiednio): art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 14 i art. 9b ust. 3 ustawy. Nie wypaczono jednak ich treści normatywnej. Powtórzenie uregulowań ustawowych bez ich modyfikacji nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w pozostałej części.