II SA/Bd 1068/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi N. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza M. i Gminy N. nad N. z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...].EJ, którą odmówiono N. W. przyznania świadczenia wychowawczego na syna A. O. od [...].04.2016 r. do [...].09.2017 r., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego określonego ustawą z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r. poz. 195) Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] października 2015 r, którym N. W. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko- syna A. O.. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w B. X Wydział Cywilny i Rodzinny zasądzającym alimenty na dziecko ustalono, że z tego tytułu dochód niepodlegający opodatkowaniu, uzyskany w 2014 r wynosi [...] zł. Z przedłożonego dowodu PIT 11 za 2014 r wynika, że z tytułu zatrudnienia w 2014 r. wnioskodawczyni uzyskała dochód w kwocie [...]zł a po potrąceniu składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...]zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł., dochód netto wyniósł [...] zł, który jest w całości dochodem utraconym, gdyż wnioskodawczyni dołączyła świadectwo pracy, z którego wynika, że w okresie od [...] marca 2014 r do [...] grudnia 2015r. była zatrudniona w firmie J. M. P. S.A. w K.. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę,- z upływem czasu na jaki była zawarta umowa. Kolejną umowę o pracę Strona zawarła z tym samym pracodawcą na czas nieokreślony od dnia [...].01.2016r. za wynagrodzeniem miesięcznym brutto w kwocie [...]zł. SKO przywołując art. 97 § 1 k. p. stwierdziło, że świadectwo pracy obowiązkowo pracodawca wydaje w związku z rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku pracy. Takie świadectwo J. M. S. A. wydało wnioskodawczyni. Ponadto, z oświadczenia złożonego pod odpowiedzialnością karną wynika, iż w miesiącu lutym 2016r. i następnym miesiącu po podjęciu zatrudnienia, strona uzyskała zgodnie z zawartą umową dochód netto w kwocie [...]zł, co stanowi dochód uzyskany. Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek strony a za nim organ odwoławczy dokonał wyliczenia dochodu rodziny skarżącej w roku kalendarzowym 2014, przyjmując kwotę [...]zł osiągniętą z tytułu zasądzonych alimentów co stanowi dochód miesięczny [...] zł : na 12 miesięcy = [...] zł + [...] zł dochód miesięczny wnioskodawczyni uzyskany po roku bazowym = [...] zł. co stanowi łącznie dochód miesięczny, stąd na osobę dochód wynosi (2 osoby) [...] zł .Tym samym organ odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdyż określone kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia na pierwsze dziecko tj.[...] zł zostało przekroczone o kwotę [...]zł. W skardze na decyzję Kolegium N. W. zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez nieprawidłowe ustalenie dochodu i uznanie, iż wygaśnięcie umowy o pracę zawartej na czas określony stanowi utratę dochodu podczas gdy ten sam pracodawca zawarł umowę o pracę ze skarżącą po wygaśnięciu poprzedniej umowy na czas nieokreślony. Skarżąca wskazała, że pomiędzy ustaniem zatrudnienia a nawiązaniem nowej umowy nie było żadnego dnia przerwy. Z tych względów taka sytuacja w przekonaniu skarżącej winna być potraktowana jako kontynuacja dotychczasowego zatrudnienia. Zdaniem Skarżącej dochód uzyskany w 2014 r. w okresie od marca 2014 r (początek zatrudnienia) do grudnia 2014r. (10 miesięcy) po potrąceniu podatku, składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne wynosi [...] zł : 10 miesięcy =1112 zł. : 2 osoby = [...] zł na osobę +200.00 zł z tytułu otrzymanych alimentów = dochód miesięczny. Według wyliczeń skarżącej wynosi on kwotę [...]zł, co uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego na syna A. O. - pierwsze dziecko. Skarżąca nie zgodziła z ustaleniem dochodu przez organ. W firmie J. M. P. S.A. była zatrudniona w okresach: od [...].03.2014r. do [...].12.2014r. (na czas określony) i [...].01.2015 r. do [...].12.2015 r., i po tym okresie pracy. Dnia [...].04.2016 r. wydano świadectwo pracy, jednakże jej zdaniem utrata dochodu nie ma nic wspólnego z wydaniem przez pracodawcę świadectwa pracy, z czym organ odwoławczy łączy bezpośrednio utratę dochodu, a co nie wynika z art. 2 pkt. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ustawodawca mówiąc o utracie dochodu stwierdza jedynie, że utrata dochodu to utrata spowodowana utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie odsyłając do przepisów kodeksu pracy. Skarżąca zacytowała tezę wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. I OSK 1323/07, która wprawdzie odnosi się do świadczeń rodzinnych, lecz skoro definicja utraty dochodu w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest taka sama jak w ustawie o świadczeniach rodzinnych, to można ten pogląd odnieść również i do sytuacji skarżącej. W wyroku tym NSA orzekł, że "brak jest podstaw aby utratę zatrudnienia o której mowa w art. 3 pkt. 23 lit. c) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) utożsamiać z całkowitą utratą dochodów. Utratę zatrudnienia należy wiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego. Zatem utrata tak rozumianego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpi w sytuacji, kiedy jednostka zaprzestanie wykonywania pracy dotychczas świadczonej na podstawie jednej z form prawnych określonych w pkt. 22 art. 3 ustawy. Wobec tego osoba, która utraciła jedno ze źródeł dochodu wskutek rozwiązania umowy o pracę i nadal wykonuje pracę dotychczas równolegle świadczoną w ramach jednego ze stosunków prawnych, określonych w pkt. 22 art. 3 ustawy, jest osobą która utraciła zatrudnienie". Ponadto WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 czerwca 2008 r. IV SA/Gl 1277/07 stwierdził, że "także rozwiązanie umowy o pracę i zawarcie kolejnej umowy, bez dnia przerwy ale w obniżonym wymiarze czasu pracy, a co za tym idzie z mniejszym wynagrodzeniem należy traktować jako utratę dochodu". Skoro w ocenie NSA utrata dochodu spowodowana utratą jednego ze źródeł zatrudnienia stanowi utratę dochodu, to dlaczego w sytuacji gdy następuje wygaśniecie umowy o pracę zawartej na czas określony i z następnym dniem następuje podjęcie zatrudnienia u tego samego pracodawcy jest utratą dochodu. Przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową o którym mowa w art. 2 pkt. 21 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - należy rozumieć wykonanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W związku z powyższym zdaniem skarżącej wygaśniecie umowy o pracę zawartej na czas określony nie jest utratą dochodu skoro zawarto ze skarżącą kolejną umowę o pracę na czas określony, a od dnia 01.01.2016 r. umowę z tym samym pracodawcą, na czas nieokreślony. Zdaniem skarżącej taką sytuację należy potraktować jako kontynuowanie dotychczasowego zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie był art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195, dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie zawiera własnej definicji dochodu oraz dochodu rodziny, lecz zgodnie z art. 2 pkt 1 odsyła w tym zakresie do stosowania przepisów ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1518 ze zm., dalej jako u.ś.r.), Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych pod pojęciem dochodu należy rozumieć, po odliczeniu kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. nr 51, poz. 307, ze zm.) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit c). Dochód rodziny – w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – stanowi zaś sumę dochodów członków rodziny. Definicja dochodu członka rodziny zawarta została w art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy, zgodnie z którym dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Według art. 7 ust. 1 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, ustalając dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 2). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust.3). Dochód może być związany z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, stąd w ustawie znalazła się definicja dochodu powiązana z zatrudnieniem. Z art. 2 pkt 19 lit. c i pkt 20 lit. c ustawy wynika, że powodem utraty dochodu jest utrata zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej, natomiast uzyskanie dochodu spowodowane jest uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pkt 20). Oznacza to, że utrata czy uzyskanie dochodu definiowane jest przez fakt utraty czy uzyskania zatrudnienia. Brak utraty czy uzyskania zatrudnienia nie stanowi utraty lub uzyskania dochodu. Skarżąca była zatrudniona w firmie J. M. P. S.A. z siedzibą w W. na czas określony od dnia [...] marca 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. W związku z upływem okresu, na który została zawarta umowa, organ uznał, że doszło do utraty dochodu a zawarcie umowy od [...].01.2016 r. z tym samym pracodawcą, stanowiło uzyskanie dochodu. W decyzji wskazano na wygaśnięcie umowy zawartej na czas określony i nową umowę jako okoliczności, których zaistnienie powoduje utratę i uzyskanie dochodu. Skarżąca znalazła się w tożsamej sytuacji jak podmioty, które rzeczywiście utraciły dochód wskutek zerwania stosunku pracy. W ocenie Sądu, zaistniała sytuacja nie uprawnia do przyjęcia, że po upływie terminu, na jaki została zawarta umowa na czas określony, następowała utrata zatrudnienia w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, gdyż skarżąca faktycznie nie utraciła zatrudnienia, zachowując ciągłość zatrudnienia u jednego pracodawcy i ciągłość uzyskiwania dochodu, co w przypadku ustalania prawa do świadczeń ma zasadnicze znaczenie. W każdym kolejnym miesiącu zatrudnienia skarżąca uzyskiwała dochód. Ustawodawca wiąże utratę dochodu z utratą zatrudnienia. Skarżąca faktycznie jednak dochodu nie utraciła. Zaistniała wyłącznie fikcja utraty dochodu w związku z wygaśnięciem umowy zawartej na czas określony i bezpośrednim nawiązaniem kolejnej umowy. Zawarcie umowy na czas nieokreślony, bezpośrednio po upływie terminu obowiązywania umowy na czas określony ma ten skutek, że nie dochodzi do przerwania stosunku zatrudnienia. W aktualnie obowiązujących przepisach prawa pracy, w takich przypadkach, pracodawca nie ma obowiązku wydania świadectwa pracy (odbywa się to na wniosek), ani nie ma obowiązku zapłaty za niewykorzystany urlop. W niniejszej sprawie skarżąca pozostawała we wskazanych wcześniej okresach w ciągłości zatrudnienia. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, aby uznać, że doszło do utraty i uzyskania dochodu, znaczenie miałaby przerwa czasowa pomiędzy jednym, a drugim zatrudnieniem, a taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ustalając dochód rodziny uwzględnia się miesięczny dochód a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przerwa w uzyskiwaniu dochodu w tak ustalonym przedziale czasowym. Oceniając zaistniały stan faktyczny, Sąd doszedł do przekonania, że należy dokonać funkcjonalnej wykładni obowiązujących przepisów, mając na uwadze istotę świadczeń wychowawczych, które stanowią system wsparcia rodziny w wychowaniu dzieci. Sąd nie podziela stanowiska, zgodnie z którym, pomimo faktycznego uzyskiwania comiesięcznego dochodu istniały podstawy do pozbawienia strony, która spełniała pierwotne kryterium dochodowe, należnego wsparcia. W takim przypadku strona byłaby w gorszej sytuacji, niż osoba pracująca w formalnej ciągłości zatrudnienia, której zmieniono warunki płacy. Utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę lub innych umów, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy. Zmiana wysokości wynagrodzenia w trakcie trwania stosunku pracy może nastąpić w ramach zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy a więc bez formalnej utraty zatrudnienia i uzyskania nowego zatrudnienia. W takim przypadku podmiot uzyskuje comiesięczne wynagrodzenie lecz w innej wysokości a więc podobnie jak w przypadku skarżącej. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie, formalnie podpisano dwie umowy ale skarżąca dochód uzyskiwała nieprzerwanie. Jeśli nawet zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest bowiem operacją myślową nieograniczającą się do wykładni jednego przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów ( por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002 r., s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91). Wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, choć oczywiście ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Trudno uznać, by celem ustawodawcy było w takim przypadku jaki odnosi się do skarżącej, pozbawianie osób aktywnych zawodowo uprawnienia, które zostało już przyznane. Skutki zmiany wysokości wynagrodzenia w pozostawaniu w ciągłości zatrudnienia przedstawione przez organ kłócą się z ideą pomocy i przeciwdziałaniu ubożeniu rodzin wychowujących dzieci. W rozpoznawanej sprawie strona nabyła już uprawnienie, spełniając kryterium dochodowe. Jeśli przyznanie świadczenia zależy od dochodu a dochód skarżąca uzyskuje nieprzerwanie to sama zmiana wysokości dochodu nie może być przesądzająca dla podstawy do pozbawienia świadczenia. Spełniając kryterium dochodowe a więc zaliczając się do kategorii podmiotów uprawnionych do uzyskania wsparcia została ona gorzej potraktowana, niż podmioty uzyskujące świadczenie nieprzerwanie nawet w zmienionej wysokości. Dodatkowo, zgodnie z ustawą można otrzymać świadczenie bez względu na wysokość dochodów a otrzymują takie wsparcie podmioty dobrze sytuowane, tylko dlatego, że mają drugie i kolejne dziecko. Kłóci się to z zasadą sprawiedliwości społecznej i konstytucyjną zasadą niedyskryminacji. W większym stopniu istnieje potrzeba zaspokojenia potrzeb życiowych dziecka pochodzącego z rodziny ubogiej , spełniającej kryterium dochodowe, niż kolejnego dziecka z rodziny dobrze sytuowanej. W takim przypadku w ocenie Sądu należy dokonać korzystnej wykładni przepisów dla zaistniałego stanu faktycznego. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Mając na uwadze powyższe wskazania, należy zauważyć, iż przyjęte przez organy rozumienie art. 7 ust. 2 u.p.p. doprowadza do nieakceptowalnej sytuacji, a mianowicie, iż tylko dlatego, że nie ma formalnej kontynuacji zatrudnienia, choć jest comiesięcznie wypłacane wynagrodzenie, skarżącą pozbawiono świadczenia w istocie tylko dlatego, że kontynuuje zatrudnienie. Godzi to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady równości wobec prawa wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów w obrębie jednej klasy (kategorii) oraz dopuszczalność różnicowania sytuacji tych podmiotów tylko z uwagi na racjonalne i istotne kryterium, wagę interesu, któremu zróżnicowanie ma służyć oraz pozostawanie kryterium zróżnicowania z wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych ( por. wyrok TK z dnia 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK-A 2006/2/15). W ocenie Sądu nie można doszukać się w pozbawieniu przyznanego świadczenia wychowawczego jakichkolwiek konstytucyjnych wartości oraz racjonalnego i istotnego kryterium uzasadniającego różnicowanie sytuacji osób, które otrzymują w sposób ciągły i regularny wynagrodzenie. Uwzględniając przedstawioną wykładnię, organ ponownie rozpozna sprawę, uwzględniając przyjętą interpretację zastosowanych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.