II SA/Bd 1088/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent M. T., działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 3 i 10, art. 25, art. 27, art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 r., poz. 489, zwanej w skrócie "u.p.o.u.a.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") w związku z wnioskiem skarżącego R. L. w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego – odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które na dzień wydania decyzji przez organ I instancji wynosiły [...] zł plus ustawowe odsetki za opóźnienie. Rozpatrując wniosek o umorzenie, w pierwszym rzędzie organ I instancji rozważał, czy w sprawie istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny przemawiające za zastosowaniem tej instytucji. Przewidziana w przepisach możliwość umorzenia ma zastosowanie w razie zaistnienia sytuacji nadzwyczajnych, nieprzewidzianych, losowych przypadków, gdy strona nie jest w stanie uregulować należności np. wskutek utraty możliwości zarobkowania (długotrwała choroba) lub utraty majątku. Analizując konto wnioskodawcy w T. Centrum Świadczeń Rodzinie w T. organ ustalił, iż na konto były dokonywane wpłaty tytułem spłaty zadłużenia wobec funduszu alimentacyjnego: na dzień [...] maja 2017 r. łączna kwota dokonanych wpłat wynosiła [...] zł, z czego na należność główną przekazano [...] zł, na poczet odsetek zaksięgowano [...] zł, na koszty upomnienia wpłacono kwotę [...]zł. Organ I instancji wskazał również, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i zajmuje jeden pokój bez ogrzewania w wynajmowanym mieszkaniu matki o pow. ok. 60 m˛, składającym się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki; ze względu na brak ogrzewania w swoim pokoju, w okresie zimowym dzieli pokój z matką. Wnioskodawca jest rozwiedziony i ma 42 lata. Obecnie - w uwagi na stan zdrowia - nie pracuje, lecz leczy się w poradni zdrowia psychicznego (wskazał, iż dwukrotnie podejmował próby samobójcze). Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2017 r. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy do dnia [...] lutego 2020 r. Podczas składania dokumentów oznajmił, iż będzie się starał o przedłużenie renty, ponieważ nie jest w stanie pracować z przyczyn zdrowotnych, które są wynikiem problemów rodzinnych, które powstały na kanwie sprawy rozwodowej. Wnioskodawca cierpi na zaburzenia psychiczne, których podłożem jest depresja, wobec czego leczy się ambulatoryjnie, a nadto był w związku z tym kilkukrotnie hospitalizowany z rozpoznaniem: zaburzenia adaptacyjne, mieszane zaburzenia osobowości, epizod mieszany w przebiegu choroby afektywnej dwubiegunowej, epizod mieszany w przebiegu CHAD. Jak opisał, ponosi wydatki związane z zakupem leków w kwocie [...]- [...] zł miesięcznie, a pozostałe pieniądze, które otrzymuje, przekazuje matce na bieżące utrzymanie. Wnioskodawca utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł, która stanowi jego jedyny stały dochód. Z uwagi na fakt, iż renta nie pozwoliłaby na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych, otrzymuje świadczenia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. w postaci zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej, zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia oraz świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych. Zgodnie z zaświadczeniem MOPR z dnia [...] marca 2017 r. w badanym okresie tj. od [...] grudnia 2016 r. do [...] lutego 2017 r. zainteresowany otrzymał z MOPR pomoc w łącznej wysokości [...] zł oraz pomoc w naturze w formie 1 tony opału w miesiącu grudniu 2016 r. Skarżący nie posiada majątku ruchomego, nieruchomego, ani udziałów w spółkach prawa handlowego, natomiast zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w T., sygn. akt. VIII Ca 756/14 z dnia [...] marca 2015 r. jest zobowiązany do świadczenia alimentów na rzecz córki - A. L. w miesięcznej wysokości [...] zł. W dniu [...] czerwca 2016 r. T. N. - syndyk masy upadłości skarżącego jako osoby nieprowadzącej działalności gospodarczej, poinformował orzekający organ (do dnia [...] grudnia 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w T.), iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w T. Wydział V Gospodarczy z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt V GU 63/16 ogłoszono upadłość skarżącego obejmującą jego majątek i umorzono wszystkie zobowiązania powstałe przed ogłoszeniem upadłości, poza zobowiązaniami wymienionymi w art. 49121 ust. 2 prawa upadłościowego; w tym zobowiązania o charakterze alimentacyjnym. Reasumując organ I instancji wywiódł, iż sytuacja zdrowotna, materialna i dochodowa wnioskodawcy jest trudna, jednak nie jest sytuacją wyjątkową na tle innych rodzin korzystających ze świadczeń wypłacanych przez T. Centrum Świadczeń Rodzinie i w związku z tym nie przemawia za umorzeniem zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż zainteresowany posiada stałe źródło dochodu i środki pozwalające na spłatę swojego zadłużenia w ratach. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny, jak również nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, 2) art. 8 i art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a jednocześnie wskazuje na dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, wyraźną sprzeczność twierdzeń zawartych w tym uzasadnieniu, która stawia pod znakiem zapytania poprawność postępowania wyjaśniającego; 3) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do wydania decyzji odmownej. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę umorzenia należności we wnioskowanej wysokości, która została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów i przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a także poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że sytuacja rodzinna i dochodowa stanowi negatywną przesłankę do uwzględnienia jego wniosku, gdy tymczasem jedynymi źródłami jego dochodów są renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz świadczenia z pomocy społecznej, ponadto niezbadanie i niewykazanie w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, aby w sprawie nie zachodziła podstawa umorzenia należności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zwróciło uwagę w uzasadnieniu decyzji, że przyznanie stronie wnioskowanej ulgi jest możliwe tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności związane z sytuacją dochodową i rodzinną strony, a ponieważ przesłanka ta określona została przy pomocy pojęcia nieostrego, jej treść podlega każdorazowo ocenie organu, który dokonuje jej z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy. Organ odwoławczy reprezentuje stanowisko, iż zwrot uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej strony należy rozumieć jako nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji wnioskodawcy, a także sytuacje wynikające z nadzwyczajnych, losowych przypadków, które uniemożliwiają stronie zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Odmawiając umorzenia ciążących na dłużniku alimentacyjnym zobowiązań, w przekonaniu Kolegium organ I instancji wskazał na przesłanki, którymi się kierował i w jego ocenie zasługują one na uwzględnienie. Organy administracji publicznej przejęły na siebie ciążący na skarżącym obowiązek wypłaty świadczeń alimentacyjnych osobom uprawnionym. Umorzenie kwoty świadczeń wypłaconych przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której odwołujący zostałby całkowicie zwolniony z realizacji ciążącego na nim wobec osób uprawnionych - obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania i obciążenie tym obowiązkiem w całości budżetu państwa. Zdaniem Kolegium nie można przy tym wykluczyć, że w przyszłości sytuacja odwołującego ulegnie zmianie i będzie on w stanie uregulować ciążące na nim zobowiązania z tego tytułu. W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji oraz wydana na ich podstawie decyzja są zgodne z prawem, dlatego nie znaleziono podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji. W skardze do sądu R. L. decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny, jak również nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, 2) art. 8 i art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a jednocześnie wskazuje na dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, wyraźną sprzeczność twierdzeń zawartych w tym uzasadnieniu, która stawia pod znakiem zapytania poprawność postępowania wyjaśniającego; 3) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do wydania decyzji odmownej, Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. poprzez niezbadanie i niewykazanie w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, aby w sprawie nie zachodziła podstawa umorzenia należności a w konsekwencji wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym, z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów i przekroczeniem granic uznania administracyjnego a także poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że sytuacja rodzinna i dochodowa stanowi negatywną przesłankę do uwzględnienia złożonego wniosku, podczas gdy sytuacja rodzinna i dochodowa, w której się znajduje uzasadnia zastosowanie ulgi, bowiem jedynymi źródłami jego dochodów są renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz świadczenia z pomocy społecznej; Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o uwzględnienie przedmiotowej skargi poprzez uchylenie w całości: zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie ocenił jego sytuacji w sposób obiektywny; nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, nie wziął pod uwagę tego, że sytuacja w której się aktualnie znajduje, jest wynikiem zdarzeń, za które nie ponosi winy, okoliczności niezależnych od jego woli. Skarżący zwrócił uwagę, że możliwość wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. jest uzależniona od prawidłowego ustalenia istnienia, względnie braku, przesłanek o jakich mowa w powyższym artykule, w oparciu o prawidłowo zebrany i zgromadzony materiał dowodowy, przy zachowaniu reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie warunki powyższe nie zostały spełnione, gdyż w istocie zaniechano prawidłowego i precyzyjnego określenia sytuacji osobistej majątkowej i rodzinnej skarżącego. Działanie powyższe stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej ustalenia dowodowe dotyczące przesłanki sytuacji dochodowej są wadliwe, a materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący; po części został wadliwie oceniony i ustalenia dowodowe w zakresie tej przesłanki umorzeniowej są nieprawidłowe. Zdaniem SKO umorzenie zaległości uzasadnione jest tylko w szczególnych okolicznościach i w ocenie skarżącego takie właśnie wyjątkowe okoliczności zachodzą w przedmiotowej sprawie. Skarżący wyjaśnił, że od końca stycznia 2010 r. pozostawał z żoną w faktycznej separacji. Po rozstaniu żona uniemożliwiała widywanie się z córką, która miała wówczas 2,5 roku. Na skutek tego załamał się i trafił do szpitala psychiatrycznego. Przeszedł długie, intensywne leczenie. Sama hospitalizacja na oddziale całodobowym szpitala psychiatrycznego trwała ponad dwa miesiące (wrzesień 2011 r. – listopad 2011 r.). Po wyjściu ze szpitala nadal był w bardzo złym stanie psychicznym i nie był w stanie normalnie funkcjonować. W czerwcu 2012 r. Sąd Okręgowy w T. rozwiązał jego małżeństwo, lecz po rozwodzie sytuacja życiowa skarżącego nie uległa poprawie; była żona w dalszym ciągu uniemożliwiała widywanie się z córką. Kłopoty zdrowotne doprowadziły do utraty pracy, ponieważ do września 2011 r. pracował jako listonosz, pobierając stałe wynagrodzenie w wysokości zbliżonej do najniższej krajowej. Utrata zatrudnienia spowodowała, że skarżący popadł w poważne zadłużenie i nie był w stanie regulować zobowiązań zaciągniętych w trakcie małżeństwa. Żona nigdy nie na poczuwała się do tego, aby pomóc w spłacie pożyczek i kredytów, które przeznaczaliśmy na zaspakajanie bieżących potrzeb naszej rodziny. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał pełnej i wszechstronnej oceny jego sytuacji dochodowej i rodzinnej, gdyż podstawą odmownego załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w badanej sprawie było przyjęcie, że jego sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje się do umorzenia należności. Analizując sytuację skarżącego orzekający organ podkreślił, że ze względu na dochody, którymi dysponuje (renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz świadczenia uzyskiwane w ramach pomocy społecznej), posiada realne możliwości spłaty zadłużenia, co zdaniem strony skarżącej oznacza, że wnioski wyciągnięte przez organ stoją w oczywistej sprzeczności z ustaleniami tegoż organu, bowiem skarżący utrzymuje się z renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości [...] zł oraz świadczeń z pomocy społecznej, jednak ich wysokość jest bardzo zróżnicowana. Ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie są prawidłowe, jednakże wyciągnięte wnioski nie odpowiadają prawdzie i nie obrazują jego faktycznej sytuacji materialnej, ponieważ przez 3 miesiące: od [...] grudnia 2016 r. do [...] lutego 2017 r. otrzymał pomoc w łącznej wysokości [...] zł, jednak znaczna cześć pomocy, którą otrzymywał, przeznaczona była na zakup konkretnych produktów - np. leków (zasiłek celowy na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia) lub żywności (świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych). Środkami tymi nie można dysponować w sposób swobodny; nie można przeznaczać ich na inne cele, niż te, na jakie zostały przyznane. Ponadto organ nie wziął pod uwagę wszystkich wydatków skarżącego, gdyż kwotę [...]zł miesięcznie przeznacza na alimenty na rzecz córki A. L., ponosi wydatki na leki i zakup żywności. Niewielkie kwoty przekazuje mamie na utrzymanie mieszkania, które wspólnie z nią zajmuje. Po uiszczeniu opłat, zapłacie alimentów i zakupie leków i żywności nie pozostają do dyspozycji żadne wolne środki, które mógłby przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Jego sytuacja materialna jest na tyle trudna, że nie jest nawet w stanie widywać się z córką, która mieszka w małej wiosce, kilkanaście kilometrów od [...], dlatego uważa, że stwierdzenie, iż posiada stałe źródło dochodu i środki pozwalające na spłatę zadłużenia w ratach jest błędne - stanowi wynik błędnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Ponadto skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że będzie w stanie spłacić swoje zadłużenie w przyszłości. W decyzji wskazano na możliwość podjęcia zatrudnienia i w efekcie zmianę sytuacji majątkowej, jednak w ocenie skarżącego przypuszczenia organu w tym zakresie nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Wskazał, że w swojej decyzji SKO powtórzyło argumenty organu I instancji i Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ poprzestał na przytoczeniu argumentów, których w żadnej mierze nie odniósł do sytuacji skarżącego, ponieważ stwierdził, że zastosowanie ulgi może nastąpić wyłącznie w nadzwyczajnych sytuacjach, jednakże ani słowem nie odniósł się do jego położenia. SKO stwierdziło, że są widoki na to, aby spłacić zadłużenie wobec Funduszu (zdaniem organu sytuacja może ulec poprawie w przyszłości), jednakże w ocenie skarżącego organ nie wziął pod uwagę jego niezdolności do pracy, sytuacji zdrowotnej itp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., w skrócie "p.p.s.a.") normuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór koncentruje się wokół uznania, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej. Zatem przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie był art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Stosownie do jego treści organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Istotne jest, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jakiejkolwiek dowolności. Wręcz przeciwnie, działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a. jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia powyższych należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu, na co zwrócił szczególną uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015r., sygn. akt IV SA/Gl 1217/14, wymagają szerszego uzasadnienia, niż decyzje podejmowane w ramach ustawowego skrępowania, gdyż powinny wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane, czemu nie sprostały orzekające w niej organy (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). W tej mierze wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do uprawnionego wniosku, że rację ma strona skarżąca, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. gdyż organ ten nie dokonał pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego, wręcz przeciwnie ograniczył się do przytaczania regulacji prawnych i lakonicznych stwierdzeń o obowiązku alimentacyjnym strony jako rodzica, zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, bez jakichkolwiek ustaleń własnych. Co więcej - organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się do lakonicznej oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej. Z uwagi na stwierdzone uchybienie organu odwoławczego niezbędnym jest przypomnienie, iż w myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nawet jeżeli organ odwoławczy po przeprowadzeniu merytorycznego postępowania, dojdzie do takich samych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób (w oparciu o jakie okoliczności/dokumenty) do takich wniosków doszedł i wskazanie (tak jak stanowi to art. 107 § 3 k.p.a.) dlaczego uznał je za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom lub twierdzeniom odmówił wiarygodności, tak by strona mogła skonfrontować swoje stanowisko z argumentacją organu, a sąd dokonać kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia organu. Podkreślić należy, że brak prawidłowego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i odniesienia się do zarzutów odwołania uniemożliwia kontrolę sądową, również wówczas, gdy zarzuty skargi są powieleniem tych przywołanych w odwołaniu, lub zgłaszanych w toku postępowania, jako że sąd nie może zastępować organu i w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego rozpoznania sprawy, sprawę merytorycznie w istocie rozstrzygnąć, choćby poprzez szczegółowe odniesienie się do zarzutów skargi, które są powtórzeniem nierozpatrzonych argumentów odwołania lub też okoliczności podnoszonych przez stronę w toku postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, jak już wyżej wskazano, poprzestał jedynie na lakonicznych stwierdzeniach, nie czyniąc żadnych własnych ustaleń. Nie odniósł się także do konkretnej prośby strony i wskazanych przez nią na jej poparcie argumentów odwołania. Skoro ustawodawca stworzył dla zobowiązanego trzy rozwiązania, które winny przyczyniać się do poprawy jego sytuacji, w ramach których może on wystąpić o: . po pierwsze - rozłożenie na raty, . po drugie - odroczenie terminu spłaty zadłużenia a w ostateczności także o . po trzecie - umorzenie występującego zadłużenia, to realizując zagwarantowane przez ustawodawcę prawo do ubiegania się o jedno z tych rozwiązań, organ każdorazowo zobligowany jest zindywidualizować i odnieść te możliwości prawne do sytuacji życiowej podmiotu korzystającego z niego, czego – w ocenie Sądu – w sprawie poddanej kontroli, nie uczyniono starannie. W szczególności nie rozważono, czy odmowa umorzenia przedmiotowych należności nie doprowadzi de facto do nieodwracalnych strat dla strony i biorąc pod uwagę konkretną bardzo trudną jej sytuację nie spowoduje zagrożenia dla możliwości jej dalszej egzystencji, albo uniemożliwi jej zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby zapewnienia leczenia, pożywienia, odzieży i obuwia, utrzymania gospodarstwa domowego bez zadłużenia. Działanie w ramach uznania administracyjnego, co wymaga podkreślenia, nie oznacza jednak – jak wskazano powyżej – dowolności. Ażeby rozstrzygnięcie sprawy nie było dowolne, organ administracji musi poprzedzić je wnikliwym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu decyzji musi wskazać motywy podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem organ pierwszej instancji poprzestał na ustaleniu, że de facto strona jest w trudnej sytuacji materialnej, jest chora, ma trudną sytuację zdrowotną. Organ odwoławczy w ogóle nie ocenił zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzestając na stwierdzeniu że wydana decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami procesowymi i materialnymi oraz że zostały wskazane przesłanki, którymi kierował się organ pierwszej instancji. Tymczasem organ odwoławczy - jako organ merytoryczny – winien był ponownie wnikliwie przeanalizować aktualną sytuację życiową, zdrowotną, dochodową i rodzinną skarżącego. Argumentem przemawiającym za odmową umorzenia zaległości nie może być ustalenie (dokonane przez organ I instancji), że jakkolwiek "sytuacja zdrowotna, materialna i dochodowa jest trudna, jednak nie jest sytuacją wyjątkową na tle innych rodzin korzystających ze świadczeń wypłaconych przez T. Centrum Świadczeń Rodzinie w T. i nie przemawia za umorzeniem zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego". Gdyby bowiem podzielić taką argumentację, wówczas należałoby uznać, że w przypadku, czy to osób przez dłuższy okres nie łożących na utrzymanie dziecka, czy znajdujących się "trudnej sytuacji zdrowotnej" przesłanki wymienione w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. faktycznie nie mają zastosowania. Cytowany przepis takich wyłączeń jednak nie zawiera, zatem także w odniesieniu do tej grupy osób, sytuacja rodzinna, zdrowotna, dochodowa może uzasadniać także umorzenie, jak i odroczenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czy też rozłożenie ich na raty. W tej mierze należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 371/11, zgodnie z którym ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym rozstrzygnięciu uznał, że skoro ustawodawca nie wskazał w powołanym przepisie jaki okres ma obejmować ocena sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego, to badaniu powinna podlegać aktualna sytuacja dochodowa i rodzinna, czego w sprawie organ odwoławczy nie uczynił i nie odniósł się do obiektywnych okoliczności dotyczących strony. Sąd podkreśla, że stan w jakim znalazła się strona i stanowisko organu pierwszej dają natomiast podstawę do uznania, że – co do istoty – stan konta alimentacyjnego strony (w tym odsetki) będą generowały w przyszłości jeszcze większe zadłużenie. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji czy rozważań, z których wynikałoby chociażby jakie są możliwości zarobkowe skarżącego zważywszy na: jego wiek, stan zdrowia, wykształcenie, predyspozycje zawodowe, przebieg drogi zawodowej, czy korzystał wcześniej z możliwości stypizowanych w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. i z jakim rezultatem, czy jest to jego pierwsza, czy kolejna prośba. Należy przy tym podzielić w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1685/07 wprost wskazujący, że na sytuację dochodową dłużnika składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności, jak: stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu. Są to kwestie istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć, czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o jedną z alternatyw określonych w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., czy też nie czyni on żadnych starań, aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać. Z kolei na sytuację rodzinną dłużnika składa się ustalenie, czy prowadzi samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. Tych okoliczności w sprawie nie ustalano, a w szczególności nie uczynił tego organ odwoławczy, który – jeszcze raz należy podkreślić – jest organem merytorycznym, a nie powołanym wyłącznie do oceny poprawności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu powyższe uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana zostały z naruszeniem art. 15 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zakres zebranego materiału dowodowego oraz sposób jego oceny przez organ odwoławczy, który obowiązany był w pełnym zakresie przeanalizować stan faktyczny sprawy i usunąć ewentualne uchybienia organu I instancji, na skutek uchybienia tej dyrektywie - w konsekwencji doprowadził do stwierdzenia, iż wskazanym wyżej powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. W ocenie Sądu wniosek skarżącego nie został rozpatrzony przy uwzględnieniu jego sytuacji dochodowej i rodzinnej, co do której szeroką argumentację podniesiono w odwołaniu, lecz Kolegium nie poczyniło w tym zakresie własnych ustaleń i logicznego wnioskowania w oparciu o materiał zebrany w jego toku, a ten zgromadzony nie został należycie oceniony, a bynajmniej uzasadniony. Uzasadnienie decyzji jest ogólne i w zasadzie nie zawiera żadnych informacji na temat sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej określonej przez stronę w odwołaniu. Z tych względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzję odwoławczego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium powinno szczegółowo ustalić stan faktyczny i okoliczności sprawy, a następnie samodzielnie dokonać ich oceny zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc także pod uwagę wysokość wniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.