II SA/Bd 1135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. N., M.M.- N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia[...] czerwca 2010 r. nr [....] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. (PINB), decyzją z dnia [...], nałożył na restaurację "[...]" – K. J., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "prawo budowlane", obowiązek doprowadzenia budowy budynku mieszkalno - pensjonatowego położonego w I. przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę - zgodnie z przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; z późn. zm.), a w przypadku konieczności dostosowania do zgodności z prawem bądź wzmocnienia elementów konstrukcyjnych -projektu przebudowy - w terminie do [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i M. małżonkowie N. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zawieszenie postępowania administracyjnego do chwili rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego przed NSA w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 4 kpa polegającą na wydaniu decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w sytuacji, gdy w toku jest postępowanie nadzwyczajne - wznowieniowe, dotyczące decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, które powinno mieć pierwszeństwo w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów ustawy prawo budowlane. Na poparcie tego poglądu przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2002 r. (sygn. akt. II SA/Gd 441/10). Ponadto zarzucono obrazę art. 28 kpa poprzez niezasadne przyjęcie przez organ I instancji, że skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i błędne zastosowanie w tym zakresie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego ograniczającego krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony i zaniechania doręczenia stronom decyzji oraz spowodowanie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie wydane zostały dwa wyroki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w których Sąd wskazał, że ustalając status strony tego postępowania należy kierować się dyspozycją art. 28 kpa (wyrok z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 486/07) oraz że skarżący są stroną postępowania wznowieniowego (wyrok z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1070/09) oraz, że skarżący są stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 kpa. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji także obrazę art. 5 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego poprzez pominięcie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu w trakcie podejmowania czynności zmierzających do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając jako organ II instancji, postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), dalej powoływanej jako kpa, stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia WINB podał, że organ I instancji ustalając strony postępowania w przedmiotowej sprawie nie uznał M. i J. małżonków N. za stronę postępowania. Wobec tego odwołanie z przyczyn podmiotowych nie mogło zostać wniesione. Z uwagi zaś na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego WINB jako organ II instancji nie może ustalać stron postępowania od początku i dlatego, z powodu braku podstawy prawnej do rozpatrzenia na tym etapie postępowania odwołania pp. N. koniecznym okazało się wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniesionego odwołania na podstawie art. 134 kpa. Skargę na to postanowienie złożyli M. i J. małż. N., wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji PINB z dnia [...], a także o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora K. J. budynku pensjonatowo - mieszkalnego położonego w I., przy ul. [...]. Skarżący zarzucili organowi ponownie obrazę art. 28 kpa poprzez niezasadne przyjęcie przez organ II instancji, że nie są oni stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego; obrazę art. 5 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego poprzez pominięcie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu w trakcie podejmowania czynności zmierzających do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, a ponadto obrazę przepisu art. 134 kpa poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniesionego odwołania z uwagi na brak przymiotu strony u składających odwołanie, podczas gdy w tej sytuacji należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący przytoczyli orzeczenia sądów administracyjnych wykluczających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego przy ustalaniu statusu stron, a także wyjaśniających znaczenie zwrotu ustawowego zawartego w art. 28 kpa "interes prawny." Wyjaśnili także pojęcie nieruchomości sąsiedniej w kontekście art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, wskazując przy tej okazji na naruszenie przez organy administracji zasad postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili organom, że nie wyjaśniły one kwestii oddziaływania spornej inwestycji na ich nieruchomość, podkreślając że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego obejmuje w szczególności ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do powierzchni przeznaczonych na pobyt ludzi. Skarżący podkreślili, że zakres spornej inwestycji jest ogromny i nieproporcjonalny do wielkości działki - obejmuje drugi etap rozbudowany i cztery wjazdy do pensjonatu, a przed oknami skarżących zaprojektowano taras z ogródkiem piwnym, ponadto bezpośrednio przy granicy działki znajduje się wjazd z drogi publicznej i utwardzona droga wewnętrzna dla zaopatrzenia pensjonatu i wywozu śmieci. Powyższe spowoduje uciążliwość obiektu w stosunku do nieruchomości sąsiednich z powodu przenikającego do tych nieruchomości hałasu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty można uznać za uzasadnione. W ocenie sądu w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), działającego jako organ II instancji, o charakterze wyłącznie procesowym, wydane w trybie art. 134 kpa (powołanie przez WINB w podstawie prawnej rozstrzygnięcia także art. 144 kpa należy uznać za pomyłkę), którym stwierdzono niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania. Zgodnie z dyspozycją art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. W rozpatrywanej sprawie doszło zdaniem organu II instancji do niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych. Odwołanie wniosły bowiem osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a które twierdzą że zaskarżona decyzja dotyczy ich interesu prawnego. Zgodzić należy się z poglądem, że w takiej sytuacji organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie tych osób. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że osoby te nie mają w tej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wyda on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (patrz uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., ONSA1999, Nr 4, poz. 119 oraz Adamiak, w: Adamiak/Borkowski, KPA, Komentarz, 5 wyd. W-wa 2003 r., Art. 134, Nb 3). Za błędne w związku z tym należy uznać stanowisko WINB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do tego, że organ II instancji "nie może ustalać stron od początku, ponieważ obowiązek ten należy do organu prowadzącego postępowanie." Ponownie rozpoznając sprawę WINB zobowiązany będzie ustalić samodzielnie, nie bacząc na stanowisko organu I instancji, czy skarżący są stroną postępowania w sprawie o legalizację istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Dokonując ustaleń w tym zakresie WINB, na mocy art. 153 ppsa, związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OZ 1353/10). Postanowieniem tym NSA oddalił zażalenie na postanowienie tutejszego Sądu z dnia 28 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 717/10) o zawieszeniu postępowania w sprawie ze skargi J. N. i M. M. na postanowienie WINB z dnia [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. NSA wyraził pogląd, że tutejszy Sąd zasadnie uznał, że przyznanie J. N. i M. M. statusu stron we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę będzie miało znaczenie w postępowaniu w sprawie o legalizację istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Wskazać w związku z tym należy, że NSA wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1138/10) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 1070/09), którym to wyrokiem uchylona została między innymi decyzja Starosty I. z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - pensjonatowego położonego w I. przy ul. [...]. W wyroku tym WSA de facto przyznał skarżącym J. N. i M. M. przymiot strony we wznowionym postępowaniu, a NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. wyraźnie powiedział, że WSA "trafnie wskazał, że stwierdzenie w drodze czynności procesowych, czy uprawnienie M. M. i J. N., wynikające z przepisów prawa materialnego nie zostało naruszone decyzją o pozwoleniu na budowę, winno zapaść po dopuszczeniu ich jako stron do udziału we wskazanym postępowaniu, co umożliwi im czynny udział i ewentualne wypowiedzenie się co do nich i złożenie wniosków dowodowych." Konsekwencją uznania skarżących za strony postępowania, stwierdził WSA, będzie przejście do merytorycznego badania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Powyższe oznacza, że koniecznym będzie wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego i prowadzenie go z udziałem skarżących w charakterze stron tego postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2011 r. (cyt. powyżej), także w postępowaniu w sprawie o legalizację istotnych odstępstw od projektu budowlanego skarżący powinien uzyskać status strony. Trzeba mieć bowiem przy tym na względzie, że NSA wyraził także wiążący pogląd, iż "z uzasadnienia Sądu (dot. wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r.) nie można wyprowadzić wniosku, że rozstrzygnięcie kwestii zacienienia przesądzi o przyznaniu skarżącym statusu stron w postępowaniu tylko w tym zakresie. Oznacza natomiast, że pozytywna ocena już tego zagadnienia wystarczy, aby przyznać im taki status w postępowaniu. Konsekwencją uznania skarżących za strony postępowania, będzie stanowić podstawę do merytorycznego badania sprawy zakończonej decyzją ostateczną." Mając na uwadze powyższe, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono według zasady wynikającej z art. 200 p.p.s.a.