II SA/Bd 1142/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z [...] września 2019 r. odmawiającą A. K. przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. A. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią G. G.. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że babcia A. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej opieki. Ustalono, że wnioskodawczyni opiekuje się babcią, z którą wspólnie zamieszkuje i z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. G. G. posiada dwie córki M. K. (która jest matką wnioskodawczyni) oraz T. K.. Ustalono jednocześnie, że M. K. nie jest w stanie sprawować osobistej opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż przewlekle choruje. Natomiast T. K. zamieszkuje w innej (oddalonej znacznie od Ś. ) miejscowości i nie sprawuje opieki nad matką. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]) Wójt Gminy Ś. odmówił A. K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią uznając, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm. – powoływanej dalej jako "u.ś.r."). W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (daje powoływanego jako "k.r.o.") wskazując, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Wyjaśniono, że w przypadku G. G. występują osoby spełniające ww. warunki, które są zobowiązane do sprawowania opieki w pierwszej kolejności przed wnuczką. W przewidzianym prawem terminie A. K. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji wskazując, że jest ona bardzo krzywdząca. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję – opisana na wstępie. Organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu rozstrzygnięcia treść art. 16 a ust. 1 u.ś.r. i wskazał, że prawo ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa jest w art. 128 k.r.o. W ocenie organu odwoławczego, skoro krąg i kolejność osób zobowiązanych do alimentacji określona została w k.r.o., to wnioskodawczyni nie mogła uzyskać żądanego świadczenia, ponieważ nie jest wobec G. G. zobowiązana alimentacyjnie w pierwszej kolejności. Obowiązek alimentacyjny wobec matki ciąży także na jej dzieciach, nie wyłączając T. K. zamieszkującej w innej miejscowości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby osoby zobowiązane w bliższej kolejności nie były w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi. Przy czym organ zwrócił uwagę, że obowiązek alimentacyjny może zostać spełniony również przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków – w tym na opiekę. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. K., wnosząc do tut. Sądu skargę. Zarzuciła organowi naruszenie: - prawa materialnego – art. 16 ust. 1 a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, wynikającą z uznania, że kolejność istnienia obowiązku alimentacyjnego ma wpływ na przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, - prawa procesowego – art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie udowodnienia, że córki G. G. mają możliwość wykonywania obowiązku alimentacyjnego względem swojej matki. Formułując powyższe zarzuty A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska przytoczyła stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zaprezentowane z Komunikacie z 20 lutego 2015 r. oraz powołała się na orzecznictwo sadów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 11 czerwca 2014 r. wydane w sprawie III SA/Kr 231/14). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W niniejszej sprawie koniecznym okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów normujących postępowanie wyjaśniające - art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ nie wykazał stosownie do ciążących na nim obowiązków, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego oraz w zgromadzonym materiale dowodowym. Regulacją prawa materialnego, do której należało odnieść żądanie skarżącej jest przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r., na podstawie którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji trafnie dostrzegły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, iż o opisane świadczenie rodzinne może skutecznie ubiegać się tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Krąg osób obowiązanych do alimentacji, czyli w tym wypadku dostarczania środków utrzymania, bądź osobistych starań o utrzymanie, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność wykonywania tego obowiązku wskazuje art. 129 § 1 k.r.o., który stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei przepis art. 132 k.r.o. wskazuje okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje w myśl tego przepisu dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Należy też wskazać, że na podstawie art. 135 § 1 i 2 k.r.o. zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (§ 1); a wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego (§ 2). Powyższe unormowania u.ś.r oraz k.r.o. stanowiły przedmiot analizy sądów administracyjnych, które w prawomocnych wyrokach: z dnia 18 października 2016 r. sygn. II SA/Bk 581/18, z dnia 28 maja 2015 r. sygn. II SA/Rz 320/15, z dnia 14 listopada 2014 r., o sygn. akt II SA/Bd 917/12 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA) wskazywały, że wobec braku ustawowego doprecyzowania, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej), przy czym analiza przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem sądu, wyjaśnianie tego czy na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas, gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego z k.p.a., a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego stosownie do art. 80 k.p.a. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w badanej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje to, że G. G. jest osobą wymagającą stałej opieki, zaś skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad nią. Odmowę przyznania zasiłku uzasadniono wyłącznie tym, że osoba wymagająca stałej opieki ma córki, na których ciąży obowiązek alimentacji. Organ odwoławczy uzasadnił swoje także tym, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na świadczeniu pomocy w postaci osobistych starań, ale może oznaczać opłacenie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę. Prowadząc postępowanie organy obydwu instancji pominęły fakt, że - każdorazowo - sprawę należy rozpatrzeć z uwzględnieniem - konkretnych - okoliczności danej sprawy. Jakkolwiek - co do zasady - wywody organu II instancji są trafne, to jednak znikomy materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wymyka się kontroli sądu. Jak wynika z akt sprawy, w badanej sprawie - w ogóle - nie przeprowadzono postępowania na okoliczność rzeczywistych możliwości (finansowych, zdrowotnych) podołania przez córki G. G. ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu. Należy też zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podkreślono, że materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że osoby zobowiązane w bliższej kolejności wobec G. G. nie są w stanie zadość uczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy jest nie tylko bardzo skąpy, to jeszcze zwrócić należy uwagę, że w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że M. K. "nie jest w stanie zajmować się niepełnosprawną matką". Organ odwoławczy zajął zatem stanowisko pozostające w sprzeczności z zebranymi w sprawie dowodami (wywiadem środowiskowym). Organ odwoławczy pominął, że w świetle regulacji k.r.o. o obciążaniu obowiązkiem alimentacyjnym osoby spokrewnionej w dalszym stopniu (np. wnuka) może świadczyć niepełnosprawność spokrewnionego w bliższym stopniu, ale też i wiek, stan zdrowia oraz stan majątkowy tej osoby. O niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności może świadczyć każda z tych obiektywnych przyczyn z osobna a tym bardziej ich kumulacja. [...] przyczyn decydujących o tym, że obowiązek alimentacyjny nie powstaje jest otwarty i z całą pewnością nie sposób poprzestać na ogólnych regułach rozłożenia ciężaru obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobami spokrewnionymi. Organ odwoławczy błędnie założył z góry, że córki G. G. są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Odmówiono skarżącej przyznania zasiłku, nie podejmując żadnych czynności celem ustalenia - obiektywnej - możliwości sprawowania opieki nad matką przez M. K. oraz T. K.. Na okoliczności wskazane w art. 135 § 1 k.r.o nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego mogącego potwierdzać przedstawione stanowisko organu odwoławczego. Organ odmówił więc przyznania A. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego nie badając nawet - obiektywnych - możliwości sprawowania opieki nad G. G. przez jej córki, jak również możliwości pokrywania przez nie kosztów jej wykonywania przez inne osoby. Reasumując, organ odwoławczy wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania z pewnością mogły mieć wpływ na ustalony wynik sprawy, ponieważ nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego w myśl art. 16a ust. 1 u.ś.r. Ponownie prowadząc postępowanie organ obowiązany będzie uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia przepisom o postępowaniu wyjaśniającym, co powinno polegać na zbadaniu czy córki G. G. są w stanie pod względem swych możliwości fizycznych jak i finansowych wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Wobec powyższego, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.