II SA/Bd 1183/11

Dnia 6 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 marca 2012 roku sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adw. M. B. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...] Prezydent G., na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 39 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych) kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) oraz art. 104 k.p.a. przyznał A. Ż. zasiłek celowy na miesiąc lipiec 2011r. w wysokości 250 zł, z przeznaczeniem na zakup żywności (200 zł), wydatki mieszkaniowe (30 zł) i środki czystości (20zł). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskodawca spełnia kryteria określone w art. 7, art. 8 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Organ podkreślił, iż zasiłek przyznano celem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, które ustalono w drodze wywiadu, mając na względzie ich cel i możliwości pomocy społecznej. Środki przyznane na pomoc w formie zasiłków celowych z uwzględnieniem zaangażowania środków własnych jako udział gminy w realizacji zasiłków okresowych na rok 2011, wynoszą aktualnie 6.510 zł, niedobory finansowe natomiast zmuszają do zaangażowania środków własnych gminy na zasiłki celowe w większym rozmiarze, co powoduje brak możliwości zabezpieczenia potrzeb wszystkich uprawnionych osób. Jak wynika z treści uzasadnienia, w 2010 roku ośrodek, w ramach zadań własnych gminy, objął różnymi formami pomocy ok. 4,7 tys. rodzin. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż w pierwszej kolejności zobowiązany jest zabezpieczyć niezbędne potrzeby życiowe, takie jak żywność, posiłek, leki, niezbędne ubranie, następnie, równie ważne jest zabezpieczenie środków finansowych na zakup opału. W związku z powyższym, ośrodek ma możliwość dofinansowania jedynie najpilniejszych potrzeb bytowych, nie natomiast ich całkowite zaspokojenie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ż. podniósł, iż z uwagi na konieczność dopłaty do czynszu w wysokości 160 zł, na resztę wydatków, z przyznanych 250 zł, pozostało mu jedynie 90 zł, co wynosi 3 złote na dzień. Odwołujący się wskazał, iż za powyższą kwotę nie jest w stanie przeżyć. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, że odwołujący, lat [...], prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada żadnego własnego źródła dochodu, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Choruje na schorzenia gastrologiczne i nadciśnienie tętnicze, okazał receptę na zakup leków o wartości 6,42 zł. Jest objęty systematyczną i stałą pomocą ze strony MOPR w Grudziądzu, ostatnio w wysokości 270 zł w formie zasiłku celowego. Wskazując na powyższy stan faktyczny organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący spełnia ustawowe kryteria umożliwiające mu ubieganie się o pomoc z opieki społecznej, w tym także w formie zasiłku celowego, ponieważ nie posiada żadnego dochodu i jest osobą bezrobotną. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje jednak organu do przyznania osobie lub rodzinie, która spełnia ustawowe warunki, pomocy pokrywającej w całości wszystkie potrzeby wnioskodawcy. Ze względu na ograniczone możliwości finansowe opieki społecznej oraz konieczność wspomagania również innych osób i rodzin mieszkających na terenie działania ośrodka, zachodzi konieczność miarkowania udzielanej pomocy. Kolegium podkreśliło, iż w rozpatrywanej sprawie odwołujący we wniosku domagał się udzielenia pomocy na konkretne cele i taka pomoc została mu udzielona, choć nie zaspokaja ona w całości potrzeb wnioskodawcy. Wysokość przyznanej pomocy organ I instancji uzasadnił niedoborem środków finansowych, który nie pozwala na zaspokajanie wszystkich potrzeb podopiecznych. W ocenie organu odwoławczego, w tym stanie rzeczy, organ I instancji nie przekroczył przepisów prawa i przyznał pomoc w ramach swoich możliwości budżetowych. Na ostateczną decyzję organu II instancji A. Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W treści skargi skarżący, podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, zakwestionował wysokość przyznanego mu zasiłku. Opisał swoją trudną sytuację materialną wskazując, że wobec konieczność uiszczenia tytułem czynszu kwoty 160 zł, może przeznaczyć na zakup żywności na cały miesiąc jedynie 90 zł, czyli 3 zł dziennie. Podniósł, iż zgodnie z Konstytucją RP, Państwo zobowiązane jest zagwarantować obywatelom zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, dlatego też zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Zarzucił, że przepisy ustawy o pomocy społecznej są niezgodne z art. 32, art. 67 ust. 2, oraz art. 71 Konstytucji RP, wnosząc jednocześnie o przedstawienie przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także niepodnoszonych w skardze. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. dokonało wadliwych ustaleń faktycznych przy wydawaniu orzeczenia. Organ odwoławczy mianowicie, ocenił treść żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r. i uznał, że organ I instancji przyznał w rozstrzygnięciu zasiłek celowy w wysokości 257 zł., gdy tym czasem przedmiotowa sprawa dotyczy wcześniejszego wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o przyznanie zasiłku celowego i rozstrzygnięcia o przyznaniu pomocy w wysokości 250 zł. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przytoczyło dane odnośnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., która znajduje się w aktach sprawy (k-17). Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość obowiązkom procesowym w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygniecie w drodze decyzji o charakterze uznaniowym wniosku strony skarżącej, a także w zakresie wyczerpującego uzasadnienia wydanego orzeczenia. Organ działając w powyższy sposób, naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy; zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Prawo do otrzymania przedmiotowego świadczenia może uzyskać jedynie osoba, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. Spełnienie tego warunku nie oznacza jednak, że wnioskodawcy zostanie udzielona pomoc. Zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej w ramach uznania administracyjnego, w związku z czym nie można mówić o obowiązku przyznania przedmiotowego świadczenia nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych przesłanek. Wynika to z brzmienia przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s., gdzie użyto sformułowania "może być przyznany", wskazującego jedynie na prawo do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego, nie zaś zwrotu "przyznaje się", który wskazywałby na każdorazowy obowiązek udzielenia takiej pomocy. Podkreślić należy, iż zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 cyt. ustawy z dnia 12 marca 2004 r., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych) sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zatem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody, który w rozpatrywanej sprawie został zachowany. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości jaką uzna za zasadną. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1153/11). Uznaniowość nie oznacza jednak całkowitej swobody działania. Zgodność z prawem decyzji uznaniowej zależy nie tylko od uwzględnienia przez organ pomocy społecznej przesłanek o charakterze materialnym, lecz również od przestrzegania zasad wynikających z przepisów postępowania administracyjnego. Należy uczynić zadość przede wszystkim obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest również do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie zwraca się również uwagę na konieczność należytego uzasadnienia decyzji uznaniowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powinien przedstawić okoliczności, które przesądziły o przyjęciu konkretnego rozwiązania, ujawniając przy tym swój tok rozumowania, w ten sposób, aby przekonać stronę o słuszności zajętego stanowiska (art. 11 k.p.a.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na ograniczone możliwości finansowe MOPR w G., powodujące niemożność zwiększenia pomocy dla skarżącego. Nie przeprowadził jednak analizy sytuacji finansowej Ośrodka w zakresie rozdysponowania środków przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych w 2011 r. Zamiast tego powołał dane dotyczące realizacji na terenie G. w 2011 r. programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wskazane w uzasadnieniu znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji MOPR w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie skarżącego z dnia [...] lipca 2011r. od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], wydanej w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2011r. Oceni, czy działający z up. Prezydent G. Kierownik Wydziału, uzasadnił należycie wysokość zaoferowanej skarżącemu pomocy finansowej w miesiącu lipcu 2011 r. Oceni również, czy podniesione przez organ I instancji ograniczone możliwości finansowe, wynikające z niedoboru środków z dotacji od Wojewody i konieczności zaangażowania znacznych środków własnych gminy w realizację zasiłków okresowych oraz ze znacznej liczby osób korzystających z pomocy i zgłaszających się po pomoc, znajduje poparcie w konkretnych danych obrazujących możliwości finansowe MOPR w G. w zakresie realizacji zasiłków celowych w 2011 r. W oparciu o materiał dowodowy dokona analizy sytuacji finansowej MOPR w G. w zakresie realizacji zasiłków celowych w 2011 r. Kierując się wynikami tej analizy, a także biorąc pod uwagę aktualną sytuację socjalno-bytową skarżącego, organ wyda orzeczenie na podstawie art. 138 kpa. W celu wykluczenia zarzutu przekroczenia granic swobodnego uznania konieczne będzie należyte uzasadnienie wydanej decyzji, obejmujące stosowną analizę i wnioski z niej wynikające. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miał również na uwadze, że celem pomocy społecznej jest zaspokojenie jedynie niezbędnych potrzeb życiowych, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniać możliwości pomocy społecznej - art. 3 ust. 3 i 4. Z brzmienia art. 39 ust. 1 i 2 ustawy jednoznacznie wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie się podkreśla, że uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten jest poddany kontroli sądu administracyjnego, podobnie jak spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Uznanie to może być tylko wówczas zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszając przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 1998r., sygn. akt III SA 5203/98, LEX nr 44809, z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1766/01, LEX nr 81777). Należy podzielić także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06 (LEX nr 299415), że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Ponadto w orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreślano, iż uzasadnienie decyzji winno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 3205/02, LEX nr 160209 oraz z dnia 12 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 426/09 dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy odnieść się również do zawartego w skardze wniosku o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją. Wniosek ten, oparty na przepisie art. 193 Konstytucji RP, nie może zostać uwzględniony, albowiem nie spełnia podstawowych wymogów formalnych - nie wskazuje przepisu ustawy o pomocy społecznej, który w opinii wnioskodawcy jest niezgodny z ustawą zasadniczą i który jednocześnie stanowi podstawę prawną wyroku. Tylko bowiem realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną wyroku mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego. Wobec stwierdzenia przedstawionych powyżej uchybień proceduralnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 152 p.p.s. orzeczono o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów pełnomocnikowi z urzędu orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).