II SA/Bd 1198/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie odwołania skarbnika oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z [...] 2006 r., na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Komisarza Rządowego dla Miasta L. z dnia [...] 2006 r. w sprawie odwołania Skarbnika Miasta L. Wojewoda [...] uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, iż wskazanym wyżej zarządzeniem Rada Miejska - Komisarz Rządowy dla Miasta L. odwołał E. S. ze stanowiska Skarbnika Miasta L. z powodu niezłożenia oświadczenia majątkowego w dniu odwołania ze stanowiska, powołując w podstawie prawnej zarządzenia przepisy art. 24 h ust. 5 oraz art. 24 k 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl przepisu art. 24 h ust. 5 ustawy, między innymi skarbnik gminy składa pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia powołania na stanowisko. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez skarbnika gminy, co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, w dniu odwołania ze stanowiska. Zgodnie z przepisem art. 24 k ust. 2 ustawy, jeżeli skarbnik gminy nie złoży w terminie oświadczenia majątkowego, rada gminy odwołuje go, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia. Natomiast art. 24 k ust. 4 stanowi, iż odwołanie w trybie określonym w ust. 2 jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia za podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Organ nadzoru wskazał, iż E. S. została odwołana ze stanowiska skarbnika - głównego księgowego budżetu z dniem 31 sierpnia 2006 r. na mocy zarządzenia Nr [...]. Ponadto z dniem 1 września 2006 r. na podstawie zarządzenia Nr [...] na stanowisko Skarbnika Miasta L. powołano inną osobę. Zdaniem wojewody niezrozumiałe jest, zatem ponowne odwołanie E. S. ze stanowiska Skarbnika Miasta L. na mocy zarządzenia Nr [...] z dniem 22 września 2006 r. skoro nie zajmowała tego stanowiska od dnia 31 sierpnia 2006 r. W skardze wniesionej do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając jednocześnie błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 24 k ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z treścią art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1593 ze zm.). Skarżąca podkreśliła, że kwestia możliwości niejako powtórnego odwołania pracownika, przy zmianie kwalifikacji podstawy prawnej odwołania ze stanowiska (tutaj odwołanie równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy na zasadzie art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy), była przedmiotem uwagi Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 27 sierpnia 1985 r. sygn. akt III PZP 30/85 (OSNC 1986/4/51) wskazał, że jest to uzasadnione i możliwe. W uzasadnieniu przyjęto, iż w takim przypadku stosunek pracy trwa nadal mimo wcześniejszego odwołania. Z momentem odwołania stosunek pracy na podstawie powołania nie przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę tym samym pracodawca miał do wyboru jedynie odwołanie, które jest jedynie równoznaczne z wypowiedzeniem na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy (art. 24 k ust 4 cyt. ustawy). Zdaniem skarżącej błędnym i niezrozumiałym jest także przyjęcie poglądu, że czynność odwołania w rozpatrywanym przypadku należała do kompetencji Burmistrza jako osoby wykonującej czynności z zakresu prawa pracy, wynikających z ustawy o pracownikach samorządowych, która w art. 4, w sposób ścisły (z nielicznymi wyjątkami) określiła zasady reprezentacji pracodawców samorządowych. Przepis ten zdaniem skarżącej expressis verbis określa podmioty dokonujące czynności z zakresu prawa pracy w imieniu różnych pracodawców samorządowych, a w niektórych przypadkach wskazuje także zakres umocowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska przedstawionego przez Radą Miejską w L. i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się zaś do błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 24 k ust. 2 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z treścią art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych organ nadzoru wyjaśnił, iż w myśl przepisu art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych skarbnik gminy (główny księgowy budżetu) jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania. Zgodnie zaś z przepisem art. 4 pkt 2a ustawy, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec skarbnika gminy dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Odwołanie E. S. ze stanowiska skarbnika - głównego księgowego budżetu z dniem 31 sierpnia 2006 r. dokonane zarządzeniem Nr [...], było równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy z zachowaniem ustawowego okresu wypowiedzenia, skoro nic innego nie wynikało z treści zarządzenia. W związku z powyższym zaistniały stan faktyczny oraz brzmienie art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych wskazują na to, iż w stosunku do pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie powołania, odwołanego z zajmowanego stanowiska przez właściwy organ z zachowaniem ustawowego okresu wypowiedzenia, czynności w zakresie stosunku pracy podejmuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), w tym również decyzję o rozwiązaniu z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych aktów lub czynności administracyjnych, a więc dokonuje analizy, czy w zaskarżonych orzeczeniach nie doszło do naruszenia prawa. Oznacza to, że sąd nie ma możliwości orzeczenia, co do meritum sprawy, lecz może uchylić zaskarżony akt lub orzeczenie, celem ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżona decyzja lub inny akt administracyjny podlega uchyleniu w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową sprawę należało jednak stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". W tej konkretnej sprawie zarządzenie Komisarza Rządowego dla Miasta L. z dnia [...] 2006 r. wpłynęło do organu nadzoru w dniu 3 października 2006 r., zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało natomiast doręczone skarżącej w dniu 2 listopada 2006 r. Termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został zatem zachowany. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że "Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenie prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (wyrok NSA z 28 października 2003 r. Sygn. II SA/ Wa 1500/03, Dz. Urz. Opublik. 2004 r. Nr 23, poz. 648; podobnie NSA w wyroku z 24 września 2002 r., Sygn. Ii SA/Wa 3142/01, OWSS 2003 r., Nr 23, poz. 73). W rozpatrywanym przypadku organ nadzoru wskazał, że w jego przekonaniu doszło do naruszenia postanowień art. 24 k ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określającego powody odwołania skarbnika gminy przez zastosowanie go do osoby, która w dacie odwołania już tej funkcji nie pełniła oraz art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych gdyż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników urzędów jednostek samorządu terytorialnego dokonuje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta oraz marszałek województwa, a nie rada lub działający w jej miejscu komisarz rządowy. Dlatego też należy przyjąć, iż z punktu widzenia procesowego przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w terminie i spełnia wynikające z przepisów prawa wymagania formalne. Jeżeli natomiast chodzi o prawidłowość zaprezentowanych w nim poglądów to również one nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym spoczywa między innymi na skarbniku gminy, a konsekwencją braku złożenia takiego oświadczenia w wyznaczonym terminie jest jego odwołanie z pełnionej funkcji na podstawie art. 24 k ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego ostatniego przepisu wynika jednak jednoznacznie, iż znajduje on zastosowanie do osób pełniących wymienione w nim funkcje, a jego ratio legis sprawdza się do pozbawienia funkcji osób niewywiązujących się z tych obowiązków. W tej konkretnej sprawie faktem bezspornym jest, iż E. S. z funkcji skarbnika Miasta L. została odwołana z dniem 31 sierpnia 2006 r., a z dniem 1 września 2006 r. na to stanowisku powołana została inna osoba. W związku z tym jak organ nadzorczy zasadnie wskazał zarządzenie Komisarza Rządowego z dnia 22 września 2006 r. skierowane zostało do osoby, która w tym dniu już nie pełniła funkcji skarbnika, a zatem z naruszeniem art. 22 h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który reguluje zastosowanie do osób pełniących funkcje aktualnie, a nie do tych, które z innych przyczyn zaprzestały już ich pełnienia. Uzasadniając swoje stanowisko w skardze do Sądu rada gminy powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1985 r., sygn. akt III PZP30/85 (OSNC 1986, z. 4, poz. 51), w której wskazano, iż istnieje możliwość niejako powtórnego odwołania pracownika, przy zmianie podstawy prawnej, co zdaniem skarżącego czyniło jego postępowanie prawidłowym. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy zauważyć, iż zgodnie z postanowieniami art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi moc wiążącą posiadają ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniach wydanych w tej konkretnej sprawie. Takiego waloru nie posiada uchwała, na którą powołuje się skarżący. W związku z tym nie ma ona mocy wiążącej w tej sprawie i może być traktowana jedynie jako pomoc przy interpretacji obowiązujących przepisów prawa. W tym konkretnym przypadku nie kwestionując prawidłowości tego poglądu należy stwierdzić, iż nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zmiana podstawy odwołania zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego może mieć miejsce wówczas gdy po odwołaniu, w okresie wypowiedzenia osoba odwołana pełni jeszcze funkcje, z której została odwołana. W rozpatrywanej sprawie zaprzestanie pełnienia funkcji miało miejsce z dniem odwołania skarbnika, czyli 31 sierpnia 2006 r., a zatem nie było podstawy zmiany sposobu odwołania z pełnionej funkcji post factum. Nie oznacza to jednak, iż w stosunku do takiej osoby w okresie wypowiedzenia nie może być zmieniana podstawa rozwiązania stosunku służbowego. Jak bowiem zasadnie wskazał organ nadzoru osoba taka powinna być traktowana na ogólnych zasadach odnoszących się do pracowników samorządowych. W takim zaś przypadku uprawnienia pracodawcy przysługują na podstawie art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych organom wykonawczym gminy, a nie jej radzie. Stanu tego nie zmieniają poglądy doktryny i orzecznictwa, na które powołuje się skarżący, odnoszą się one bowiem do zupełnie innego problemu to jest podstawy rozwiązania stosunku pracy ze skarbnikiem oraz wyłącznych kompetencji rady w tym zakresie. Okoliczności te w przedmiotowej sprawie nie stanowiły przedmiotu kontrowersji. Organ nadzoru stwierdził bowiem, że zarządzenie w sprawie odwołania skarbnika odnosiło się do osoby, która w dacie jego wydania już tej funkcji nie pełniła, a zatem mogła ona posiadać status zwykłego pracownika samorządowego w stosunku, do którego uprawnienia procedury wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.