II SA/Bd 12/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały dotyczącej przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych postanawia odrzucić skargę. E. O. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z [...] listopada 2021r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2021r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały dotyczącej przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a polegający na błędnym przyjęciu, że sprzedaż lokalu skarżącej jest mniej ekonomiczna niż zaadaptowanie lokali na piętrze do celów mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") w związku z niespełnieniem przez skarżącą przesłanek wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 – dalej "u.s.g."). W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd stanowiska, co do odrzucenia skargi, organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Dół formularza Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. Podkreślić należy, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącej. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2451 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała lub zarządzenie narusza jego własny indywidualny interes prawny; musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, a jego indywidualną sytuacja prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1273/13). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2021r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały z dnia [...] maja 2021r. nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w miejscowości I. K. przy ul. [...] wraz z pomieszczeniami przynależnymi i udziałami we współwłasności nieruchomości wspólnej. Należy podkreślić, że Gmina, jako właściciel mienia komunalnego ma prawo wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela. W tym uprawnieniu mieści się możliwość wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. To organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (por. wyrok NSA z dania 15 października 2002 r. sygn. akt I OSK 632/02; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2367/17). Tym samym stwierdzić należy, że tylko gmina jest uprawniona do określenia jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie. Wskazać w tym miejscu również należy, że zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. - dalej "u.g.n."). W myśl art. art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający (por. uchwała 7 sędziów SN z dni 23 lipca 1992 r. sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. (por. wyrok SN z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, Lex 1754050). Tak więc złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a późniejsze wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza interesu prawnego najemcy tego lokalu. Zatem na gruncie przedmiotowej sprawy zaskarżona do Sądu uchwała nie narusza zakazu dysponowania nieruchomością w sposób naruszający prawo pierwszeństwa najemcy do nabycia lokalu w przypadku przeznaczenia lokalu objętego najmem do sprzedaży. Skarżąca nadal posiada uprawnienia do nieograniczonego w czasie korzystania z przedmiotowego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem czyli do zaspokajania swoich potrzeb mieszkaniowych. Co więcej zaskarżona uchwała nie pozbawiła skarżącej przysługującego jej ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu w przypadku przeznaczenia go do sprzedaży. Reasumując stwierdzić należy, że sformułowana do Sądu skarga nie pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.