II SA/Bd 1215/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję SKO we W. z dnia [..]września 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy K. z dnia[...] września 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy K. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na podstawie art. 17, art. 20 ust 3, art. 32 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 145 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Z. D. odmówił jej świadczenia w formie świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem, T. S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] Z. D. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego ojca T. S. W toku wszczętego postępowania administracyjnego ustalono, że T. S. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki innych osób. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Ponadto ustalono, że Z. D. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. W myśl art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w wymienionych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wyżej wymienionej pracy zarobkowej - z możliwości tej nie korzysta. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Wynika z powyższego, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który przynajmniej część czasu musi przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Fakt pozostawania rolnikiem wyklucza wnioskodawczynię z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia [..] nr [...] wydaną na skutek odwołania złożonego przez Z. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że kwestia rolnika i jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego spotyka się z różnym podejściem w orzecznictwie sądów administracyjnych - od pełnej akceptacji jego prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z 19.05.2010 r., sygn. III SA/Kr 96/10) do zupełnego zaprzeczenia możności uzyskania takiego prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.07.2010 r., II SA/Bd 463/10). Z tych względów kapitalne znaczenie należy przyznać w tej kwestii wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który porządkując niejako rozbieżne w tym zakresie orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, wyraźnie podkreślił, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne (patrz wyrok NSA z 11.03.2011 r., sygn. I OSK 1987/10). Kolegium opowiada się, biorąc pod uwagę autorytet orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, za interpretacją negującą prawo rolnika do świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie strona jest rolnikiem, należało zaskarżoną decyzję odmowną utrzymać w mocy. Od powyższej decyzji Z. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w uzasadnieniu której wskazała, że jej ojciec jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki innych osób. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do regulacji art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając sąd nie może kierować się względami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny lub opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Negatywne przesłanki, spełnienie których skutkuje odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte zostały w art. 17 ust. 5 ustawy. Katalog ten uznać należy za enumeratywny. W niniejszej sprawie kwestią bezsporną jest to, iż ojciec skarżącej jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym orzeczenie to wydane zostało na stałe. Z powyższego orzeczenia wynika, że T. S. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w związku z tym do ustalenia tego, czy sam fakt ubezpieczenia skarżącej w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako małżonki rolnika (vide zaświadczenie z dnia [...], k. 2 akt administracyjnych) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu okoliczność, że starający się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podlega takiemu ubezpieczeniu, nie pozbawia samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy (istnienia tych przesłanek organ w ogóle nie ustalał). Powyższy wniosek należy wyprowadzić z treści art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym: "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, o której mowa w ust. 2c, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej". Należy zwrócić uwagę, iż wśród przytoczonych wyżej przesłanek ustawowych przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia się osoby będącej właścicielem gospodarstwa rolnego. Pierwszorzędne znaczenie będzie zatem miało ustalenie tego, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia albo zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie sięgnąć należy do treści art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Tymczasem wszelkie wywody organu dotyczą jedynie tego, że skarżąca podlega ubezpieczoniu w KRUS, natomiast brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących nie podejmowania przez nią zatrudnienia. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, kiedy małżonka rolnika podejmuje zatrudnienie lub wykonuje inną pracę zarobkową. Organ tymczasem nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących sytuacji skarżącej, nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, nie zbadał, czy i ewentualnie gdzie ona pracuje lub że nie podejmuje pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem. Konkludując, obowiązujące przepisy nie dają podstaw do uznania, że osoba ubezpieczona w KRUS jako małżonka rolnika pozbawiona jest wskutek tego prawa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sam fakt ubezpieczenia nie wyklucza bowiem nabycia prawa do świadczenia, o którym mowa, o ile osoba taka nie podejmuje pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny lub z tego powodu z tej pracy rezygnuje. Dodatkowo wskazać należy, iż ustawodawca ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706) z dniem 1 stycznia 2010 r. wprowadził zmianę, zgodnie z którą uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest już uzależnione od wysokości dochodu. Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, iż zniesienie kryterium dochodowego ma na celu objęcie pomocą wszystkich osób, które zrezygnowały z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oderwanie świadczenia od kryterium dochodowego świadczy o rozszerzeniu przez ustawodawcę zakresu tego prawa w celu umożliwienia sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi przez członków ich rodziny, a przyjęta konstrukcja uprawnień ma stanowić rodzaj zachęty dla członków rodziny do opieki nad osobą niepełnosprawną. Przemawia to za taką interpretacją przepisów ustawy, która w szerokim zakresie uwzględnia uprawnienia członków rodzin do skorzystania z tego prawa. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego w niniejszej sprawie nie uczynił naruszając tym samym w/w przepisy. Wskutek tego organy obu instancji doprowadziły do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem brak należytego ustalenia stanu faktycznego prowadzi do naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do powoływanego przez SKO wyroku NSA w sprawie I OSK 1987/10, to należy stwierdzić, że dotyczy on innego stanu faktycznego, a mianowicie rolnika będącego właścicielem gospodarstwa rolnego, a nie osoby ubezpieczonej w KRUS jako małżonka rolnika. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia NSA odwołuje się do kwestii związanych z okolicznością, że osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a co w tej konkretnej rozpatrywanej przez NSA sprawie nie wystąpiło. Reasumując, dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego koniecznym jest oprócz zaliczenia do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych: po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej opieki, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 ustawy (w szczególności organ winien wyjaśnić przyczyny, dla których czy i dlaczego skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu cyt. przepisu). To te elementy winny stanowić przedmiot wyjaśnień, rozważań i ustaleń organów administracyjnych przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji orzeczono w oparciu o art. 152 ww. ustawy.