II SA/Bd 1220/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 128 ze zm. – dalej "p.r.d.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a.") cofnął S. B. (skarżącemu) uprawnienia kategorii B prawa jazdy, dokument nr [...] wydany przez Starostę [...] w dniu [...] stycznia 2013r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji, przywoławszy treść art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d., organ stwierdził, że skarżący nie poddał się niezwłocznie kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu, do czego został zobowiązany decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017r. nr [...], z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej liczby 24 punktów karnych. Przedmiotowe skierowanie podlegało wykonaniu z dniem, w którym stało się ostateczne. W odwołaniu od powyższej decyzji S. B., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie o przywróceniu uprawnień kategorii B, a także wydanie prawa jazdy, zarzucając: naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wydanie decyzji, polegające na braku wszechstronnego rozważenia wszystkich przesłanek wydania decyzji o rzeczonej treści poprzez pominięcie przesłanek pozaprawnych, nieuzasadnione wysunięcie na pierwszy plan interesu społecznego z pominięciem słusznego interesu strony, naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i pogłębiania zaufania w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji bez wskazania w jej uzasadnieniu, jaki konkretny interes społeczny przemawiał za wydaniem decyzji o określonej treści oraz tego, z jakiej przyczyny organ kierował się interesem społecznym, a nie słusznym interesem strony. Wskazano, że wyrokiem z [...] sierpnia 2016r., sygn. akt XII W 848/16, Sąd Rejonowy w T. orzekł względem skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 6 miesięcy. Cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami zostało orzeczone jedynie na okres wykonywania środka karnego, a zatem uznać należy, że jest to zbyt krótki okres, ażeby skarżący całkowicie mógł utracić umiejętność kierowania pojazdem i tym samym uprawnienia w tym zakresie. Cofnięcie uprawnień nie jest tożsame z utratą kwalifikacji. Według skarżącego nie jest koniecznym ponowne przystąpienie do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w zakresie prowadzenia pojazdem, a zatem decyzja o cofnięciu uprawnień była niezasadna. Podniesiono również, iż orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. stwierdza brak przeciwwskazań do kierowania pojazdem, co oznacza, że skarżący nie utracił wiedzy teoretycznej z zakresu kierowania pojazdem i zdolności manualnych w tym zakresie, oraz nie będzie stanowić zagrożenia w ruchu drogowym, a skierowanie go na egzamin wygeneruje tylko niepotrzebne koszty po jego stronie. Decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przytoczył stan faktyczny, wskazując, że [...] grudnia 2016 r. do starostwa wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego z powodu sześciokrotnych naruszeń prawa ruchu drogowego w okresie od [...] kwietnia 2015r. do [...] marca 2016r. skutkujących zgromadzeniem 52 punktów karnych. Postępowanie we wskazanej sprawie zostało zawieszone z uwagi na prawomocne orzeczenie o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 6 miesięcy, a następnie podjęte i zakończone decyzją z [...] maja 2017r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Po przytoczeniu treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 1 p.r.d. oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami organ wskazał, że skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, do czego był zobowiązany na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2017r. W związku z powyższym za prawidłową i zgodną z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. uznał organ odwoławczy decyzję Starosty z [...] lipca 2017r. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. Kolegium zaznaczyło przy tym, iż organ I instancji zobowiązany został przez ustawodawcę do wydania rozstrzygnięcia o takiej treści, zaś argumenty podniesione w odwołaniu nie dotyczyły kwestii związanych z niepoddaniem się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie. S. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że argumenty odwołania nie dotyczyły kwestii związanych z niepoddaniem się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, i ze względu na to nie mogą być uwzględnione, a tym samym zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i całkowite pominięcie słusznego interesu strony, wskazanego w odwołaniu; 2. art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w szczególności nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w odwołaniu, w tym przesłanek pozaprawnych dających podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że zastosowanie przepisu p.r.d. nie pozostawiało miejsca na uznanie administracyjne; 3. art. 11 i art. 154 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przytoczonymi przepisami, a więc a contrario, że uwzględnienie odwołania prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami prawa, w szczególności Prawa o ruchu drogowym, a także niedostateczne odniesienie się do podniesionych przez stronę przesłanek pozaprawnych. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę podniesiono, że art. 80 k.p.a. pozwala organowi na swobodną ocenę dowodów i wydanie decyzji w oparciu o uznanie administracyjne; że uwzględnienie odwołania nie doprowadziłoby do wydania decyzji niezgodnej z prawem; że organ nie wziął pod uwagę przesłanek pozaprawnych i słusznego interesu strony; oraz że nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi się kierował przy ocenie możliwości zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. i nie odniósł się do argumentów przedstawionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 pkt 1, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d.). Nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, że decyzja, o której mowa w art. 140 p.r.d., wydawana jest obligatoryjnie przez organ, jeżeli stwierdzi on zaistnienie przesłanek aktualizujących ten obowiązek. Przesłanki wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami wynikają wyraźnie z przepisów prawa o ruchu drogowym – jest nią między innymi przedmiotowy w niniejszej sprawie warunek z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. Cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym w drodze decyzji nie podlega zatem uznaniu administracyjnemu organu, na co wskazuje użyte w przepisie sformułowanie "starosta wydaje decyzję". Zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie zależy zatem od uznania organu, lecz jest jego obowiązkiem. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym wymaga zatem ustalenia, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma walor ostateczności oraz czy skarżący takiemu kontrolnemu badaniu kwalifikacji się poddał. Zakres postępowania wyznaczony treścią przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. wymaga bowiem tylko i wyłącznie ustalenia, czy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, poddała się tego rodzaju egzaminowi. W przypadku dokonania negatywnego ustalenia – starosta ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Jak wynika z analizy akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016r. Komendant Wojewódzki Policji w B. zwrócił się do starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach uprawnień kategorii B w związku z otrzymaniem przez skarżącego 52 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie jest to okoliczność kwestionowana przez skarżącego. Postępowanie w powyższej sprawie - zawieszone zostało w związku z wcześniejszym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. sygn. akt XII W 848/16 orzekającym wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym od dnia [...] października 2016r. do dnia [...] kwietnia 2017r., a następnie podjęte w dniu [...] kwietnia 2017r. – zakończono wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] maja 2017r., nr [...], nakładającej na skarżącego obowiązek przystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymana została w mocy decyzją SKO w T. z dnia [...] czerwca 2017r. W związku z nieprzystąpieniem do przedmiotowego egzaminu, organ I instancji cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym decyzją z dnia [...] lipca 2017r. utrzymaną następnie w mocy decyzją zaskarżoną. Oczywistą omyłkę we wskazaniu daty decyzji nakładającej obowiązek przystąpienie do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w uzasadnieniu decyzji Starosty zasadnie dostrzegł i konwalidował organ odwoławczy. Jak wcześniej zauważono, niezrealizowanie obowiązku przystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami aktualizuje obowiązek organu wynikający z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d., tj. wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Zaznaczyć należy, iż wydana w toku przedmiotowego postępowania decyzja o skierowaniu na badanie kwalifikacji jest decyzją ostateczną (nie przysługuje od niej środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji), a więc wywołuje ona skutki w obrocie prawnym. Skutki takie polegają na możliwości egzekwowania praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, lub - jak w niniejszej sprawie - materializują konsekwencje niewywiązania się z nałożonego decyzją ostateczną obowiązku. Konsekwencją nieprzystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami jest cofnięcie uprawnień do ich kierowania – przepisy nie pozostawiają w tej kwestii żadnych wątpliwości. Zauważyć nadto przyjdzie, że decyzje ostateczne korzystają z domniemania legalności i prawidłowości - muszą być one respektowane przez samą osobę, ale także przez organy prowadzące postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem (podobnie NSA w wyrok z dnia 15 września 2017r., I OSK 439/17 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2014r., II SA/Bd 459/14, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z jednolitym obecnie orzecznictwem w tego rodzaju sprawach decyzja, o której mowa w art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1lit. b p.r.d. rozstrzygać może wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie poddania się takiemu sprawdzeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007r., sygn. akt I OSK 1363/06, z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 960/06 i z dnia 15 października 2009r., sygn. akt I OSK 35/09 oraz z dnia 25 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 190/10). Niedopuszczalność wskazania takiego terminu w decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oznacza, że stosowane w tej mierze winny być ogólne unormowania w zakresie wykonalności decyzji administracyjnych posiadających walor ostateczności. Oznacza to, że niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna była podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. W aktach sprawy brak jest dowodów na to, by skarżący podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wykonania nałożonego nań obowiązku (np. podanie do właściwego Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego o przeprowadzenie przedmiotowego egzaminu), do chwili wydanie decyzji zaskarżonej włącznie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, iż są one całkowicie bezpodstawne, a momentami nawet niezrozumiałe. Wyjaśniona została już kwestia związania organu obowiązkiem wydania decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. w obliczu zaistnienia przesłanki z art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d. Dopowiedzieć tylko należy, iż uznanie administracyjne jest instrumentem umożliwiającym organom wybór spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Zastosowanie tego instrumentu nie może jednak prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego w sprawach, w których ustawodawca wprowadził instytucję tzw. decyzji związanej. Przedmiotowa sprawa należy zaś do spraw tego rodzaju - przepisy prawa materialnego determinowały bowiem treść decyzji ją rozstrzygającej (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1534/14) Za niezrozumiałe uznać należy zarzuty, jakoby organ II instancji błędnie uznał argumenty podniesione w odwołaniu za niezwiązane z istotą sprawy. Zaświadczenie stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, bo na ten dokument wydaje się powoływać tu skarżący, nie ma wpływu na ocenę zasadności decyzji o cofnięciu uprawnień z powodu niepoddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do kierowania pojazdami, albowiem, jak wcześniej podkreślono, okolicznością kształtująca rozstrzygnięcie jest tylko i wyłącznie to, czy adresat decyzji o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji sprawdzeniu temu się poddał. Z pewnością badanie takie nie potwierdza też wiadomości teoretycznych nie tylko z zakresu prawa ruchu drogowego, ale i żadnej innej dziedziny – celem takiego badania nie jest bowiem weryfikacja wiedzy. W podobny sposób potraktować należy powoływanie się przez skarżącego na tzw. "przesłanki pozaprawne" oraz niewzięcie pod uwagę słusznego interesu strony. Pomijając już, iż skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie to "przesłanki pozaprawne" przemawiałyby za tym, by organ rozstrzygnął sprawę zgodnie z jego oczekiwaniami, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a zatem przesłanki, na które w uzasadnieniu zarówno skargi jak i odwołania usilnie powoływał się skarżący, nie mogą mieć wpływu na wydawane przez te organy rozstrzygnięcia. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. stwierdzić należy, iż niedogodność będąca wynikiem rozstrzygnięcia organu nie może być argumentem za tym, że w postępowaniu administracyjnym zignorowano słuszny interes strony. Na gruncie niniejszej sprawy wydaje się – również z powodu niesprecyzowania przez skarżącego, jaki jego słuszny interes uległ całkowitemu pominięciu – iż według skarżącego w istocie zaniechanie wydania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami uwzględniałoby ten interes. Jak wcześniej kilkakrotnie podniesiono, do wydania decyzji utrzymanej potem decyzją zaskarżoną organ administracji był zobowiązany przytaczanymi przepisami p.r.d. Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, LEX nr 81779). Zauważyć należy, iż w interesie społecznym jest, by osoba wielokrotnie łamiąca przepisy prawa ruchu drogowego (za co w okresie roku tj od [...].04.2015r. do [...].03.2015r. uzyskała łącznie 52 punkty karne!), poddała się między innymi egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do prowadzenia pojazdów silnikowych, a w przypadku zaniechania tego obowiązku - pozbawiona została uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. O ile nawet przyjmując, że w subiektywnie pojmowanym interesie strony byłoby zachowanie przedmiotowych uprawnień, to trudno mówić tutaj o jego słusznym interesie przewyższającym, jak podniesiono w skardze, interes społeczny. W ocenie Sądu, analizując okoliczności niniejszej sprawy i rodzaje naruszeń przepisów ruchu drogowego wskazuje, że w słusznym interesie uwzględniającym zdrowie i życie zarówno skarżącego, jak i innych uczestników ruchu drogowego, jest zweryfikowanie i ponowne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego jako kierowcy. Dopóki zaś temu obowiązkowi publicznoprawnemu się nie podda – cofnięcie nabytych wcześniej uprawnień do kierowania pojazdami. Zasadnie zatem Starosta nadał decyzji z dnia [...] lipca 2017r. rygor natychmiastowej wykonalności, co znajduje oparcie w przepisie art. 108 § 1 k.p.a. Także niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne nie wstrzymało wykonania tej decyzji. Niezrozumiały w ocenie Sądu jest również zarzut naruszenia art. 154 k.p.a. Przepis ten odnosi się do postępowania nadzwyczajnego polegającego na zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją nie było postępowaniem mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej, a zatem art. 154 k.p.a. nie miał w nim zastosowania i przez to nie mogło dojść do jego naruszenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.