II SA/Bd 1247/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do placówki opiekuńczo-wychowawczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ś. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 1247/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Starosta Ś. działając na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 1, art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U z 2013 r. poz. 135 ze zm.), § 2 ust. 1, § 4 i § 8 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U z 2011 r. Nr 292, poz. 1720) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267), skierował małoletnią S. T. do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej dla Dziewcząt w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skierowanie wydał na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W., III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] z dnia [...] maja 2014 r. Organ wyjaśnił, że decyzja traci ważność w przypadku wydania przez Sąd postanowienia, które w inny sposób ureguluje sytuację prawną małoletniej. Ponadto wskazał, że odpłatność za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej zostanie ustalona odrębną decyzją wydaną przez właściwy organ. Organ pouczył stronę, że w przypadku nie dowiezienia ww. małoletniej do Placówki w terminie 14 dni od dnia wydania skierowania, skierowanie wygasa. Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. T., matka małoletniej S. T., wnosząc o umorzenie postępowania. Podkreśliła, że nie zgadza się na umieszczenie córki w ośrodku wychowawczym. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 32, 34, 35 ust. 1, art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, § 2 ust. 1, ust. 3, § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...] postanowił z urzędu udzielić zabezpieczenia, poprzez umieszczenie małoletniej S. T. w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub instytucjonalnej pieczy zastępczej, wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w W. PCPR w W., działając na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej, zwróciło się z prośbą do PCPR w Ś. o przyjęcie małoletniej do placówki opiekuńczo-wychowawczej działającej na terenie Powiatu Ś., z uwagi na brak wolnych miejsc w placówkach Powiatu W. Starosta Ś., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. orzekł o skierowaniu małoletniej do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej dla Dziewcząt w T. oraz wskazał, że w przypadku nie dowiezienia małoletniej do POW w terminie 1 miesiąca od dnia wydania skierowania, skierowanie wygasa. Następnie, w związku z faktem, iż matka dziecka odmówiła zarówno wydania córki, jak i umieszczenia jej w placówce, a termin umieszczenia dziecka upłynął w dniu [...] sierpnia 2014 r. Starosta Ś. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. ponownie orzekł o skierowaniu małoletniej, S. T. do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej dla Dziewcząt w T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy, piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Pieczę zastępczą organizuje powiat. W myśl art. 34 ustawy piecza zastępcza jest sprawowana w formie: 1) rodzinnej; 2) instytucjonalnej. Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 1 umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2 tej ustawy. Natomiast na podstawie art. 127 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przepisy wykonawcze zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 rozporządzenia dziecko do placówki opiekuńczo-wychowawczej kieruje powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. W myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli powiat nie może skierować dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej z powodu braku odpowiedniej placówki opiekuńczo-wychowawczej lub z powodu braku miejsca w placówce opiekuńczo-wychowawczej na jego terenie, zwraca się do innego powiatu z wnioskiem o skierowanie dziecka do odpowiedniej placówki opiekuńczo-wychowawczej, co w sprawie miało miejsce. Organ podniósł, że zgodnie z art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji prawidłowo orzekł o umieszczeniu małoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...]. Organ I instancji był związany postanowieniem sądu powszechnego o umieszczeniu małoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej, a umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu co jest zgodne z art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W konsekwencji, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podkreślając, że w przypadku, gdy o umieszczeniu w instytucjonalnej pieczy zastępczej zadecydował Sąd powszechny, rola organu sprowadza się do wykonania orzeczenia Sądu i wydania decyzji o skierowaniu małoletniej do placówki opiekuńczo-wychowawczej. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła A. T. wskazując, że umieszczenie córki w ośrodku jest niezasadne. Podkreśliła, że córka nie sprawia problemów wychowawczych. W ocenie skarżącej, umieszczenie córki w ośrodku może mieć dla małoletniej negatywne konsekwencje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie ocenia działalność organów orzekających w sprawie. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) zwanej dalej "w.r.s.p.z." lub "ustawą". W myśl tej ustawy piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 w.r.s.p.z.). Zgodnie z art. 34 w.r.s.p.z., piecza zastępcza jest sprawowana w formie rodzinnej (pkt 1), bądź instytucjonalnej (pkt 2). Umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. (art. 35 w.r.s.p.z.). W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...], w którym z urzędu udzielono zabezpieczenia w ten sposób, że nakazano umieszczenie małoletniej S. A. T. w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub instytucjonalnej pieczy zastępczej wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w W. Na etapie postępowania odwoławczego Sąd ten wydał kolejne postanowienie z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...], w którym postanowił z urzędu udzielić zabezpieczenia w ten sposób, że zobowiązał A. T. do niezwłocznego wydania małoletniej S. A. T., w terminie zgłoszenia się uprawnionych do odbioru małoletniej, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd uznał, że zachodzi pilna potrzeba zabezpieczenia dobra małoletniej oraz, że działanie matki uniemożliwiające wykonanie postanowienia sądu, wobec aktualnych przesłanek, dla których małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej, stanowi bezpośrednie zagrożenie dla dobra małoletniej. Powyższe postanowienia zawierają klauzulę wykonalności. Postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. jest wykonalne z dniem [...] czerwca 2014 r., a postanowienie z dnia [...] września 2014 r. z dniem [...] września 2014 r. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. W przypadku pilnej konieczności, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, możliwe jest umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, na podstawie umowy zawartej między rodziną zastępczą lub prowadzącym rodzinny dom dziecka a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny lub miejsce prowadzenia rodzinnego domu dziecka. O zawartej umowie starosta zawiadamia niezwłocznie sąd (ust. 2). Oznacza to, że sam fakt wydania nieprawomocnego orzeczenia sądu stanowi podstawę do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Piecza zastępcza jest sprawowana w formie instytucjonalnej (art. 34 pkt 2 ustawy). Na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy, instytucjonalna piecza zastępcza sprawowana jest w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej. Piecza zastępcza jest bowiem sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 w.r.s.p.z.). W ocenie Sądu niezbędne, w pierwszej kolejności, jest podkreślenie znaczenia postanowień Sądu Rejonowego w W. w przedmiocie ustanowienia instytucjonalnej pieczy zastępczej wydanych w trybie zabezpieczenia, w zakresie ich charakteru, skuteczności i wykonalności. W orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną zarządzeń, o których mowa w art. 569 § 2 k.p.c., a w tym zakresie także postanowień wydanych w trybie art. 755 § 1 k.p.c., stanowi art. 109 k.r.o., który daje sądowi opiekuńczemu możliwość wydania odpowiedniego zarządzenia, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone. Z treści art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. wynika, że sąd opiekuńczy może w szczególności zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Sąd Rejonowy w W., na podstawie art. 755 § 1 pkt 1 i 4 k.p.c., w ramach ustanowionego zabezpieczenia zdecydował o umieszczeniu małoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Uczyniono to, wobec braku możliwości przebywania małoletniej pod opieką matki. W wydanym orzeczeniu sąd ten nie posłużył się określeniem "ustanowienia pieczy zastępczej" jednakże orzeczenie w tym zakresie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o., zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia, w szczególności może zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zatem bezsprzecznie w omówionym wyżej postanowieniu Sądu Rejonowego o zabezpieczeniu, powierzono sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem instytucjonalnej pieczy zastępczej. W doktrynie przyjmuje się, że powierzenie opieki jest instytucją mocniej ingerującą w istotę i integralność rodziny dziecka i co do zasady wiąże się z pozbawieniem rodziców władzy rodzicielskiej. Tym samym zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/13, WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 468/13, WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 541/10, publ. cbois.nsa.gov.pl). Także sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę wydania wskazanego postanowienia zabezpieczającego, opisana w uzasadnieniu tego postanowienia, wskazuje na wypełnienie przesłanek określonych w art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o. Z akt sprawy wynika ponadto, że małoletnia w chwili wydania postanowienia zabezpieczającego przez Sąd Rejonowy nie przebywała w instytucjonalnej pieczy zastępczej, gdyż matka odmawiała wydania dziecka. W niniejszej sprawie, faktyczne umieszczenie dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej powinno nastąpić w dniu wydania przez sąd opiekuńczy postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego, to jest w dniu [...] maja 2014 r. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, nie sposób podzielić poglądu prezentowanego w zaskarżonej decyzji, wedle którego wydane w rozpatrywanej sprawie postanowienie Sądu o zabezpieczeniu z dnia [...] maja 2014 r. nie jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 35 w.r.s.p.z. o umieszczeniu w pieczy zastępczej, co skutkowało błędnym uznaniem, że zachodzi potrzeba wydania decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. o skierowaniu małoletniej do ww. instytucjonalnej pieczy zastępczej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewidują możliwości wydania decyzji o skierowaniu do instytucjonalnej pieczy zastępczej, jaką jest placówka opiekuńczo-wychowawcza. Przesłankami niezbędnymi do powstania po stronie właściwego organu obowiązku umieszczenia małoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej jest wydanie przez sąd orzeczenia o umieszczeniu dziecka w tej instytucji. Organ wadliwie, jako podstawę do wydania decyzji administracyjnej o umieszczeniu w placówce opiekuńczo wychowawczej (93 ust. 1 pkt 1) przyjął art. 182 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w indywidualnych sprawach z zakresu pieczy zastępczej, należących do właściwości powiatu, decyzje wydaje starosta, upoważniony przez niego kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub inni pracownicy powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważnieni na wniosek kierownika. Indywidualna sprawa z zakresu pieczy zastępczej będzie to taka sprawa, w której przepis prawa materialnego jako formę rozstrzygnięcia wskazuje decyzję (np. art. 12 ust. 6, art. 88 ust. 4, art. 194 ust. 1 ustawy). Przepis art. 182 ust. 3 jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym właściwość starosty w indywidualnych sprawach z zakresu pieczy zastępczej. Nie jest przepisem stanowiącym podstawę do wydania decyzji o skierowaniu do placówki opiekuńczo wychowawczej. Do wydania decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie administracyjnej niezbędny jest przepis prawa materialnego, który wprost określa formę rozstrzygnięcia. Podobnie o braku administracyjnej drogi postępowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących sporów o właściwość (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 48/06, LEX nr 321535, z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. I OW 142/08 LEX 565694). Co prawda orzeczenia powyższe dotyczą zagadnienia finansowania pieczy zastępczej. Stanowisko jednak zaprezentowane w powyższych orzeczeniach potwierdza brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. I tak, pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181), a pozostałe jako zadania własne powiatu. Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a). Finansowanie systemu pieczy zastępczej uregulowane zostało w art. 191 ustawy. Przepis ten ustanawia zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zstępczej. W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że porozumienia takie są umową cywilnoprawną, nie mają zaś charakteru aktu administracyjnego (postanowienia NSA z dnia 29 września 2013 r., sygn. akt I OW 220/13, z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OW 3/12, z dnia 24 września 2013 r. sygn. I OW 181/13). W związku z tym, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie organy nie wszczynały z urzędu postępowania w sprawie. Wobec powyższego wyrok Sądu po uprawomocnieniu orzeczenia kończy postępowanie bez konieczności wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.