II SA/Bd 1255/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. Fabryka Zintegrowanych Systemów Opomiarowania i Rozliczeń Sp. z o.o. w T. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Państwowa Inspekcja Pracy Inspektorat Pracy Okręgowa Inspekcja Pracy w B. (dalej w skrócie PIP) postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954), dalej w skrócie powoływanej jako "ustawa o p.e.a." nałożyła na skarżącego – spółkę M. w T. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł oraz wezwała do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 26 października 2009 r. w terminie do dnia 14 listopada 2009 r. W zażaleniu ma to postanowienie spółka M. wniosła o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o p.e.a. z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego niewykonanie stanowiło podstawę do nałożenia grzywny w celu przypuszczenia. W uzasadnienie zażalenia podkreślono, że zaskarżone postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokość 10 000 zł, pomimo formalnych podstaw do jej nałożenia, należy uznać za środek nieadekwatny i niewspółmierny do zaistniałej sytuacji spółki, ponieważ brak wykonania Nakazu Inspektora Pracy nie wynika ze złej woli skarżącej, lecz faktycznej niemożności jego wykonywania spowodowanej brakiem dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie. Wskazano, że spółka M. w dalszym ciągu podejmuje wysiłki zmierzające do utrzymywania miejsc pracy na rzecz około 130 nadal zatrudnionych przez nią pracowników oraz zapewnienia na ich rzecz bieżących wypłat wynagrodzeń za pracę, co w swojej obecnej sytuacji finansowej i ekonomicznej uznaje za zadanie priorytetowe, oraz że aktualne działanie firmy zmierzające do utrzymania działalności przedsiębiorstwa i tym samym miejsc pracy znajduje zrozumienie i poparcie w załodze przedsiębiorstwa skarżącej zaprezentowanej przez związki zawodowe, co nie jest bez znaczenia w aktualnej sytuacji na rynku pracy. W związku z tym uznano, że fakt nałożenia na spółkę skarżącym postanowieniem grzywny w celu przymuszenia nie stanowi środka przymusu zgodnie z celem tego środka albowiem spółka wobec braku środków na wykonanie nakazu w całości nie jest w stanie go wykonać i podkreślono, że przymuszony grzywną obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, a jego zastosowanie w niniejszej sprawie tylko pogłębia i tak bardzo trudną sytuację finansową spółki, Okręgowy Inspektor Pracy w B. (dalej w skrócie "OIP") postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r., Nr 89, poz. 589) oraz art. 122 § 3 ustawy o p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia OIP wskazał, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa problemy finansowe zobowiązanego nie powodują niewykonalności obowiązku i że zachodziłaby ona, gdyby realizacja obowiązku spowodowała czyn niedozwolony. W przedmiotowej zaś sprawie - przeciwnie – niewykonanie obowiązku określonego w nakazie inspektora pracy, a następnie objętego egzekucją administracyjną stwarza stan bezprawny, jakim jest niewypłacenie pracownikom należnych świadczeń. Podkreślono, że egzekucja administracyjna nakazu wraz z zastosowaniem dolegliwych dla zobowiązanego środków egzekucyjnych ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Ponadto wskazano, że częściowe wykonanie obowiązku objętego egzekucją także nie stanowi przesłanki uzasadniającej uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Z przepisu art. 7 § 3 ustawy o p.e.a. a contario wynika bowiem, że dopóki egzekwowany obowiązek nie został wykonywany, należy zastosować środek egzekucyjny, a wypłacenie pracownikom części świadczeń – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - może być uznanie za wykonanie obowiązku. Będzie nim dopiero wypłacenie całej należności. Co do podniesionego przez spółkę argumentu braku winy, to organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami całe ryzyko ekonomiczne obciąża pracodawcę. Jeżeli więc przedsiębiorca ponosi straty, nawet bez swojej winy, przerzucenie ich na pracowników jest niedopuszczalne. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie OIP spółka M. wniosła o jego uchylenie i o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o p.e.a. z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego niewykonanie stanowiło podstawę do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Uzasadniając swoje stanowisko spółka wskazała, że nałożenie na nią obowiązku uiszczenia grzywny w wysokości 10 000 zł było niewykonalne w rozumieniu art. 33 pkt 5 w zw. z art. 119 § 1 ustawy o p.e.a. z tego powodu, iż brak wykonania nakazu Inspektora Pracy, którego niewykonanie stanowiło podstawę do nakazania grzywną w celu przymuszenia nie wynikał ze złej woli skarżącej spółki co do zaspokojenia należności wobec pracowników, lecz z braku środków finansowych na ten cel przez co jest to środek egzekucyjny nie tylko niecelowy ale również niewspółmierny i nieadekwatny do zaistniałej sytuacji spółki, ponieważ brak wykonania nakazu wynika z faktycznej niemożności jego wykonania. Skarżąca podkreśliła, że w dalszym ciągu podejmuje wysiłki zmierzające do utrzymania miejsc pracy na rzecz około 130 nadal zatrudnionych przez nią pracowników oraz zapewnienia na ich rzecz bieżących wypłat wynagrodzeń za pracę, co w swojej obecnej sytuacji finansowej i ekonomicznej uznaje za zadanie priorytetowe. W związku z tym fakt nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia nie stanowi środka przymusu zgodnie z celem tego środka albowiem spółka wobec braku środków na wykonanie nakazu w całości nie jest w stanie go natychmiast wykonać, a ukaranie grzywną w żaden sposób nie wpłynie na przyśpieszenie jego realizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 18/10) oddalił skargę spółki M. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział w T., w wyniku przeprowadzonej kontroli w zakładzie pracy skarżącego, wydał w dniu [...] nakaz w sprawie znak: Nr rej. [...], w którym zobowiązał skarżącą Spółkę do wypłacenia pracownikom wymienionym w załączniku do nakazu, między innymi: 1) ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy w związku z rozwiązaniem umowy o pracę, 2) nagrody jubileuszowej, 3) odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę z przyczyn nie dotyczących pracowników, 4) odprawy emerytalnej 5) odszkodowania w związku z rozwiązaniem umowy o pracę w trybie art. 55 § 1 K.p., 6) odprawy w związku z przejściem na rentę inwalidzką. Faktu niewykonania nakazu strona skarżąca nie zaprzecza, podnosi natomiast, że otrzymawszy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w zakresie swoich możliwości podejmowała działania zmierzające do częściowego uregulowania zobowiązań pieniężnych objętych nakazem Inspektora Pracy z dnia [...]. W ocenie Sądu, okoliczność ta jest pozbawiona znaczenia prawnego. Jest bowiem poza sporem, że obowiązek wynikający z postanowienia z [...] nie został wykonany. Z ustalonego w zaskarżonym postanowieniu stanu faktycznego, mającego w pełni potwierdzenie w aktach sprawy, wynika, że skarżąca do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie wykonała w pełni nałożonych przez inspektora pracy obowiązków wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innych świadczeń przysługujących pracownikom zatrudnionym przez Spółkę. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylenia się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zastosowany środek egzekucyjny, o jakim mowa w art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. tj. grzywna w celu przymuszenia, jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wobec powyższego brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem zastosowanego środka egzekucyjnego. Postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny zostało bowiem wydane przez właściwy organ, we właściwym trybie i z zachowaniem wszystkich wymogów art. 122 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd podkreślił, że przed wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie z dniu [...] doręczono skarżącemu upomnienie z [...], a orzeczona grzywna nie przekracza kwoty wskazanej art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można więc dopatrzyć się naruszenia prawa w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu z [...]. W ocenie Sądu, chybione są też zarzuty skargi dotyczące braku uwzględnienia okoliczności, które zdaniem skarżącej świadczą o niewykonalności decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna i że niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie. Natomiast względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji nie powoduje jej niewykonalności (por. wyrok NSA z 8 lutego 1985 r. sygn. akt I SA 1090/84 czy wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2008 r. II SA/Wr 250/08). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Spółka wniosła skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na wydaniu wyroku bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącego związanych z powstaniem stanu niewypłacalności, a mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", a w konsekwencji naruszenie art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez brak rozstrzygnięcia i odniesienia się w wyroku Sądu pierwszej instancji oraz w decyzji organu do zarzutu skarżącej nieadekwatności i niewspółmierności środka egzekucyjnego z uwagi na okoliczności dotyczące powstania stanu niewypłacalności skarżącej oraz częściowego wykonania przez nią obowiązku. Wskazując na te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że po wydaniu nakazu przez Inspektora Pracy Spółka nie wykonała go w całości. Jednak w okresie od dnia wydania nakazu, tj. od [...] do dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w zakresie swoich możliwości Spółka podejmowała działania zmierzające do częściowego uregulowania zobowiązań pieniężnych objętych nakazem. Dla potwierdzenia tych okoliczności skarżąca przedstawiła wykaz aktualnego stanu realizacji nakazu, z którego wynika, że pomimo problemów finansowych oraz powstania stanu niewypłacalności skarżąca podejmowała i nadal podejmuje wysiłki zmierzające do wykonania nakazu Inspektora Pracy realizując spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem, w tym również poprzez kompensaty towarem Spółki oferowanym pracownikom. Z należności określonych w pkt 1 tytułu wykonawczego nr [...] załączonego do postanowienia o nałożeniu grzywny, na łączną kwotę 47.516,08 zł brutto. Spółka uregulowała je do kwoty 23.586,13 zł brutto, z należności określonych w pkt 2 na łączną kwotę 72.723,34 zł. uregulowała je do kwoty 63.266,63 zł. brutto, z należności w pkt 3 na łączną kwotę 170.892,86 zł Spółka uregulowała je do kwoty 64.505,01 zł brutto, natomiast należności określone w pkt 7 zostały uregulowane w całości. W tym stanie rzeczy po przedstawieniu w sposób szczegółowy swojej obecnej sytuacji finansowej i ekonomicznej skarżąca kasacyjnie uważa, że nałożenie na nią obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł było w tej sytuacji niewykonalne w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 5 w związku z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z tego powodu, że brak wykonania nakazu Inspektora Pracy nie wynikał ze złej woli skarżącej co do zaspokojenia należności wobec pracowników, lecz z braku środków finansowych na ten cel. Przez to ten środek egzekucyjny jest nie tylko niecelowy, ale również niewspółmierny i nieadekwatny do zaistniałej sytuacji Spółki, ponieważ brak wykonania nakazu wynika z faktycznej niemożności jego wykonania. Skarżąca w dalszym ciągu podejmuje wysiłki zmierzające do utrzymania miejsc pracy na rzecz ok. 130 zatrudnionych przez nią pracowników oraz na rzecz bieżących wynagrodzeń, co w obecnej sytuacji finansowej i ekonomicznej uznaje za zadanie priorytetowe. W związku z tym fakt nałożenia na Spółkę grzywny w celu przymuszenia tylko pogłębi trudną sytuację finansową Spółki. Zdaniem Spółki sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy w postępowaniu administracyjnym, całkowicie pominął podnoszony zarzut niewspółmierności i nieadekwatności kary grzywny wobec faktu niewypłacalności skarżącej oraz częściowego, znacznego wykonania obowiązku, nie wskazując motywów dotyczących określenia wysokości grzywny, co stanowi naruszenie art. 11 K.p.c. (powinno być "K.p.a.", jak w petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę kasacyjną spółki M. i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, przekazując jemu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że WSA w Bydgoszczy, przy rozpoznawaniu sprawy, nie wziął pod uwagę tego, że w uzasadnieniu postanowień organów egzekucyjnych obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w kwocie 10 000 zł oraz dlaczego, mając na uwadze sytuację ekonomiczną spółki, a także wzgląd na podejmowanie przez spółkę staranie o utrzymanie miejsc pracy, kwota 10 000 zł uznana została za właściwą, i pomimo że we wnoszonych środkach odwoławczych spółka podniosła kwestię nieadekwatności wysokości grzywny w aspekcie celowości i efektywności podejmowanej egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), dalej w skrócie powoływanej jako "ppsa", sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładania ma szeroki zasięg odnosi się również do stron postępowania, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Warto wskazać, że pojęcie "wykładania prawa" użyte w powyżej przytoczonym art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć jako dokonane przez NSA na tle konkretnej sprawy wyjaśnienie sensu przepisów prawnych, ustalenie właściwego ich rozumowania, przypisanie im odpowiedniego znaczenia lub też wyznaczenie ich zakresu. Od wynikającego z art. 190 P.p.s.a. obowiązku podporządkowania się wykładni prawa dokonanej przez NSA, WSA może odstąpić tylko wówczas, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowanie przepisy wyjaśnione przez NSA oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieni się stan prawny (vide: postanowienie NSA z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt II GZ 41/09, System Informacji Prawnej Lex nr 533164 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. Oznacza to, że dalsze rozważanie na temat legalności zaskarżonego postanowienia muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem NSA wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r., że przepis art. 119 § 1 ustawy o p.e.a. przewiduje wymierzenie grzywny w celu przymuszenia i że grzywna ta nie ma charakteru uznaniowego lecz jest obligatoryjna. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym (art. 1 ustawy o p.e.a.). Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, kiedy organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest jej wysokość. Zgodnie z treścią art. 121 § 1 ustawy o p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji wysokość nałożonej grzywny nie mogła przekraczać kwoty 5 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – kwoty 25 000 zł. Wynika stąd, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja została pozostawiona uznaniu organowi egzekucyjnemu. Skoro tak, to organ egzekucyjny, w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinien przytoczyć ustalenie faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości. Takich ustaleń organy egzekucyjne nie przedstawiły w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Jak podkreślił to NSA postanowienie PIP z dnia [..] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawiera w ogóle uzasadnienia, a w uzasadnieniu postanowienia OIP z dnia [...] znalazło się jedynie stwierdzenie, że egzekucja administracyjna nakazu wraz z zastosowaniem dolegliwych dla zobowiązanego środków egzekucyjnych ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustaleniu wysokości grzywny oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Ponownie rozpoznając sprawę OIP zobowiązany będzie wskazać w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia oprócz tego w jakiej wysokości wymierza grzywnę, także i to dlaczego wymierzą ją w tej, a nie w innej wysokości, odnosząc się przy tym do sytuacji ekonomicznej spółki M. i mając na względzie podejmowane przez spółkę staranie o utrzymanie miejsc pracy. OIP powinien mieć na uwadze także treść przepisu art. 7 § 2 ustawy o p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, aby zastosowany środek egzekucyjny z jednej strony zapewnić efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.