II SA/Bd 1255/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na Uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XII/105/16 z dnia 17 lutego 2016 r. Rada Miejska w Łabiszynie, na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm., dalej zwana także ustawą) przyjęła gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łabiszyn w 2016 roku. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Szubinie, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11a ust. 4 ustawy poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania, wbrew upoważnieniu ustawowemu, w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, podmiotów, którym powierzona zostaje realizacja zadań związanych z usypianiem ślepych miotów, podczas gdy wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań; 2. art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, usypiania wyłącznie ślepych miotów psów i kotów, podczas gdy ani przepis art. 11a ustawy regulujący kwestie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie dawał upoważnienia do ustanowienia takiego ograniczenia; 3. art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, usypiania zwierząt wyłącznie do 5 dnia życia, podczas gdy przepis art. 11a ustawy nie dawał upoważnienia do ustanowienia takiego ograniczenia; 4. art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 10 ust. 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, usypiania ślepych miotów psów i kotów wyłącznie właścicielom zwierząt, którzy są mieszkańcami gminy Łabiszyn, podczas gdy przepis art. 11a ustawy nie dawał upoważnienia do ustanowienia takiego ograniczenia; 5. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ogólnikowość zapisów § 6 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskutek zaniechanie podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące i określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt; 6. art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały, pomimo że uchwała zawierająca normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że: 1. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów organ wskazał, że dokonując interpretacji wskazanych przepisów nie można wyciągnąć wniosku, iż w uchwale rada miejska winna była wskazać konkretnie podmioty, którym zostanie powierzona realizacja zadań związanych z usypianiem ślepych miotów. Po pierwsze, uchwała jest aktem programowym, a zadania z niego wynikające stanowią zadania własne gminy. Wynika z tego, że to gmina decyduje o tym, w jaki sposób realizować zadanie usypiania ślepych miotów, gdyż żaden ze wspomnianych przepisów tego nie wskazuje wprost. Gdyby przyjąć inną interpretację, Rada przekroczyłaby upoważnienie ustawowe. 2. Organ odnosząc się do drugiego z zarzutów wskazał, że przewidując w Programie jedynie usypianie ślepych miotów psów i kotów doszło do pewnego ograniczenia realizacji zadania z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy. Należy jednak przyjąć, że nie świadczy to o wadliwości § 10 załącznika do uchwały, gdyż przepis ten realizuje wspomniane zadanie, jednak w niepełnym zakresie. Wreszcie, co również wynika z doświadczenia organów gminy, ślepe mioty, pojawiają się głównie wśród psów i kotów. 3. Organ odnosząc się do trzeciego z zarzutów wskazał, że zarzut ten również nie może zostać uwzględniony, gdyż założenia programu są zadaniem własnym gminy i to ona decyduje o konkretnych jego zapisach. Niestety, żaden przepis ustawy nie precyzuje tego, co należy rozumieć przez ślepe mioty i związku z tym trzeba nadać temu wyrażeniu znaczenie potoczne. W świetle tego, realizacja zadania usypiania ślepych miotów powinna następować w oparciu o zasadę humanitarnego uśmiercania zwierząt. Należy dokonać wykładni celowościowej przepisu i przyjąć, że jest w pełni uzasadnione określenie w programie jakiegoś terminu, w którym może nastąpić uśpienie. 4. Organ odnosząc się do czwartego z zarzutów wskazał, że program jest aktem, który reguluje opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz ma zapobiegać bezdomności zwierząt na terenie gminy. Jako, że założenia programu należą do zadań własnych gmin, a każda gmina podejmuje swoje działania w zakresie swojej właściwości i na obszarze terytorialnym swojego działania, nie można uznać zapisu § 10 ust. 2 pkt 4 za istotnie naruszający prawo. Gdyby przyjąć inaczej, mogłoby się okazać, że z prośbą do Gminy Łabiszyn o uśpienie ślepych miotów zwracałyby się osoby będące właścicielami zwierząt i zamieszkałe w innej gminie. Należy uznać, że jeżeli ustawodawca nie ograniczył w sposób wyraźny stosowania tego typu zapisów, to są one zgodne z prawem. 5. Organ odnosząc się do piątego z zarzutów wskazał, że ustawodawca nie określił w sposób precyzyjny, w jaki sposób realizować sprawowanie opieki nad kotami wolnożyjącymi, w związku z tym pozostawił to do uregulowania gminie. W zaskarżonym § 6 Programu przyjęto, że opieką objęte są wszystkie koty występujące na terenie Gminy Łabiszyn. Ponadto, z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem programowym, trudno przyjąć z góry, w których miejscach koty wolnożyjące będą występować przez cały rok. Przyjmując jakieś konkretne miejsca mogłoby się okazać, że w przypadku występowania tych zwierząt w innych miejscach, nie muszą być one objęte opieką. Przyjęcie zatem w Programie ogólnych ram w tym zakresie w pełni realizuje przedmiotowe zadanie, gdyż pozwala na elastyczne działanie, a tym samym uniemożliwia Gminie pozostawanie w bezczynności w takich sytuacjach, kiedy coś by nie było przewidziane. Również zarzut dotyczący karmicieli nie może zostać uznany za słuszny, gdyż mogą oni się zmieniać w ciągu roku, a tym samym trzeba by ich listę aktualizować, co wymagałoby zmiany uchwały. Wreszcie, podanie do publicznej wiadomości konkretnych osób jako karmicieli budzi wątpliwości w zakresie ochrony danych osobowych, gdyż żaden przepis ustawowy nie przewiduje takiej informacji jako obowiązku oraz nie uprawnia organów gminy do żądania i podawania takich danych. 6. Organ odnosząc się do szóstego z zarzutów wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem programowym (planowania) o charakterze wewnętrznym, a tego typu akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, chyba że przepisy prawa tak stanowią. W przypadku programu ani ustawa, ani żaden inny akt normatywny nie przewidują obowiązku jego publikacji w dzienniku urzędowym, a ponadto nie uznaje tego aktu za akt prawa miejscowego. Program nie jest aktem prawa miejscowego i tym samym organ nie ma obowiązku jego publikacji w dzienniku urzędowym. W świetle powyższego organ uznał, że Program w jakiejkolwiek części nie narusza w sposób istotny obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały. Mając to na uwadze skarga, w ocenie organu, powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej w skrócie "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446, dalej zwana "u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Miejskiej w Łabiszynie w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łabiszyn w 2016 roku. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści tego programu rada obowiązana jest zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji zadań w zakresie: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała chociaż stanowi akt prawa miejscowego, to nie została przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14, w którym wskazał, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił uwagę na to, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Stanowisko powyższe prezentowane jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 13.03.2013 r., II OSK 37/13, z 2.02.2016 r., II OSK 3051/15, z 30.03.2016 r., II OSK 221/16, z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Poznaniu z 20.08.2015 r., II SA/Po 531/15, WSA w Rzeszowie z 11.05.2016 r., II SA/Rz 1344/15). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada Miejska w Łabiszynie nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Dlatego należało stwierdzić, że kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. W ocenie Sądu, już tylko wskazane powyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonego aktu stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemniej jednak, podzielając zastrzeżenia Prokuratora, Sąd stwierdził, że zakwestionowane w skardze regulacje Programu również naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Analiza przepisów zawartych w załączniku do zaskarżonej uchwały pozwala na stwierdzenie, że w istotny sposób naruszają one regulacje rangi ustawowej zawarte w art. 11a ustawy, albowiem Rada Miejska w Łabiszynie, stanowiąc niniejsze przepisy, nienależycie zrealizowała upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa miejscowego, zakres którego wyznaczają przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Wyjaśnić należy, że wszystkie akty prawa miejscowego mogą być tworzone wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Rada miejska, podejmując uchwały, zobowiązana jest do ścisłego przestrzegania delegacji ustawowej uprawniającej ją do tego typu działania. Powyższe wynika z art. 94 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym akty prawa miejscowego mają pozycję zależną i są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i nie mogą regulować materii ustawowych, ani wykraczać poza ramy ustawy. Rada miejska na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. uzyskała prawo stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Wyjaśnić należy, że dyspozycję art. 11a należy odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wykładnia celowościowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji tych zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja zapisu art. 11a ust. 2 wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji programu. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje zapewnienie usypiania ślepych miotów. Powyższa regulacja nie daje zatem upoważnienia do tego, aby zawężać zapewnienie usypiania ślepych miotów jedynie do zwierząt w postaci psów i kotów, a także wyłącznie zwierząt do 5 dnia życia, a nadto wyłącznie do tych zwierząt, których właścicielami są mieszkańcy danej gminy, tak jak uczyniła w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Łabiszynie. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o zwierzętach bezdomnych rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Definicja ta zatem nie obejmuje jedynie psów i kotów, ani też nie określa ich wieku, ani wreszcie nie wskazuje, że dotyczy jedynie zwierząt, których właścicielami są mieszkańcy danej gminy. Nie można przecież wykluczyć, że nie da się ustalić właściciela danego zwierzęcia (będzie to zapewne najczęściej występująca sytuacja), jak również tego, że na terenie Gminy Łabiszyn zostanie znaleziony ślepy miot nie będący własnością mieszkańca Gminy, lecz np. podmiotu prowadzącego tam jedynie działalność gospodarczą. W konsekwencji stwierdzić należy, że brak było ustawowego upoważnienia Rady Gminy do podejmowania uchwały w takim zakresie. Wskazać również należy, że stosownie do art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Dokonując analizy przywołanych przepisów nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym przypadku wskazanie konkretnego podmiotu celem zapewnienia realizacji usypiania ślepych miotów. W konsekwencji, brak wskazania w uchwalonym programie konkretnego miejsca - schroniska, w którym będą usypiane ślepe mioty, narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji ww. przepisu. W § 10 w załączniku do zaskarżonej uchwały przewidziano jedynie ogólnikowo zapewnienia usypiania ślepych miotów psów i kotów, jednakże nie wskazano konkretnych informacji na temat miejsca, w którym zadanie to byłoby realizowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też ten "wykonawczy" charakter programu nie będzie zachowany, jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Stąd też niewskazanie schroniska, czy też danych konkretnego podmiotu i jego adresu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z 27.10.2011 r., II OSK 1667/11, Lex nr 975201). Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, nie reguluje ich wszystkich, pomimo że z woli ustawodawcy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, iż podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Dodatkowo, stanowi istotne naruszenie prawa ogólnikowość zapisów § 6 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, albowiem nie podano w nich konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Podkreślenia wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada obowiązek podania w wyszczególnionych w tym miejscu jednostkach redakcyjnych zaskarżonego aktu prawnego albo w innej części tego aktu konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada Miejska w Łabiszynie nie uczyniła. Na konieczność precyzyjnego określania wskazanych w tym miejscu okoliczności zwrócił uwagę np. WSA w Krakowie w wyroku z 19.05.2016 r., II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie zwierząt, a także z przepisami art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.