II SA/Bd 1260/18

Dnia 23 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Gminy Inowrocław z dnia 7 lutego 2018 r. nr XL/320/2018 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Inowrocław na 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XL/320/2018 z dnia 7 lutego 2018 r. Rada Gminy Inowrocław, na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840, dalej powoływanej jako "ustawa o ochronie zwierząt" lub "u.o.z."), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Inowrocław na 2018 r. (dalej powoływany też jako "Program"). Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając uchwale naruszenie przepisów art. 11a ust. 1, 2 i 5 u.o.z. poprzez zaniechanie uregulowania w uchwale kwestii zawartych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z., tj. odławiania bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypiania ślepych miotów, a także w art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez odstąpienie od wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu ich wydatkowania. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że art. 11a ust. 2 i. 5 u.o.z. nakłada na Radę Gminy wymóg skonkretyzowania w Programie wszystkich wyszczególnionych w tych przepisach kwestii. W uznaniu Prokuratora analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje jednak, iż została ona podjęta w tym zakresie z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, iż Programem nie zostały objęte zagadnienia zawarte w pkt od 3 do 6 art. 11a ust. 2 u.o.z., gdyż za niewystarczający w tym zakresie należy uznać zapis § 6 Programu, stanowiący powtórzenie art. 11a ust. 2 u.o.z., ze sprecyzowaniem, iż dotyczy konkretnej Gminy, Schroniska i Gospodarstwa. Ponadto w żaden sposób nie zostały sprecyzowane pojęcia "organizacji odławiania zwierzęcia, odebrania zwierzęcia" oraz "nowego właściciela", pojawiające się jedynie hasłowo w schemacie graficznym do § 9 Programu. Prokurator podkreślił poza tym, iż w art. 11a ust. 5 u.o.z. jest mowa o obowiązku wskazania w programie wysokości środków finansowych, tymczasem w przedmiotowym Programie jedynym odnośnikiem w tym zakresie jest pojęcie "odpowiednia kwota". W świetle powyższych ustaleń Prokurator uznał, iż z uwagi na niewypełnienie istotnych treści ustawy źródłowej przez postanowienia uchwały, konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił w całości zawarte w niej zarzuty i wniósł o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, z uwagi na uznanie skargi za słuszną oraz zadeklarowanie uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia nowej uchwały w zakresie zgodnym z przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej powoływanej jaka "u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących zaniechania uregulowania w uchwale kwestii zawartych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 oraz ust. 5 u.o.z. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o ochronie zwierząt. Ustawa ta określa art. 11 ust. 1, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 tej ustawy, należą do kompetencji rady gminy, która zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. umocowana została do uchwalania corocznie do dnia 31 marca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Program ten, co aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Program, stosownie do ust. 2 art. 11a u.o.z., obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., tj. sprawy: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z ust. 5, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obowiązkowe elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Inowrocław nr XL/320/2018 z dnia 7 lutego 2018 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 u.o.z. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Gminy Inowrocław uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) zobowiązana była przestrzegać granic upoważnienia ustawowego określonych w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie naruszać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa należy rozumieć szeroko, a mianowicie będzie nim z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia determinowanego przepisem upoważniającym. Z drugą ze wskazanych wyżej sytuacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ramach upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z., a którego granice określone zostały m.in. w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. organ stanowiący gminy miał obowiązek wydać przepisy normujące materię nimi objętą, czego nie dokonał w całości. Analiza treści kontrolowanej uchwały wskazuje, że wynikający z art. 11a ust. 2 u.o.z. wymóg określenia planu działań podejmowanych w ramach opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt organ zrealizował w sposób niepełny. Celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym przepisie było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania w sposób komplementarny wszystkich kwestii, które wiążą się z wymienionymi enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. zadaniami. Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się określenie i to w sposób szczegółowy wszystkich spraw wymienionych w tym przepisie (w tym i dotyczących: odławiania bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypiania ślepych miotów) oraz kolejnych etapów realizacji podejmowanych działań w tym zakresie, z uwzględnieniem konkretnych uwarunkowań m.in. lokalnych czy finansowych. Poprzestanie jedynie, tak jak w § 6 Programu, na wskazaniu ogólnych zadań przekazanych gminie do realizacji, stanowiących powtórzenie regulacji art. 11a ust. 2 u.o.z., ze wskazaniem iż dotyczy to konkretnej Gminy, Schroniska i Gospodarstwa, powoduje iż tak zredagowany przepis nie wyczerpuje delegacji ustawowej, z której wynika powinność określenia w sposób szczegółowy materii nią objętą, w tym i kolejnych etapów postępowania w zakresie realizacji przekazanych do uregulowania radzie gminy zadań, w tym w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypiania ślepych miotów, czego w sprawie zabrakło, a co nie budzi wątpliwości stron postępowania. Sąd podziela też zarzut skargi dotyczący niezgodne z prawem uregulowania w zaskarżonej uchwale materii dotyczącej środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego w zakresie odnoszącym się do wydatków związanych z realizacją programu. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 485/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W zaskarżonej uchwale organ w § 10 ust. 1 Programu wskazał jedynie, iż na realizację założeń Programu przeznaczono "odpowiednią kwotę", co należy uznać za określenie zbyt ogólne i niewypełniające delegacji ustawowej. Ustawodawcy wymaga bowiem aby w programie wskazana została konkretna wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację Poza tym tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (patrz ww. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2018 r.). Z uwagi na powyższe, stwierdzić należy, że przedmiotowy Program nie wypełnia w sposób prawidłowy i pełny omówionej powyżej delegacji ustawowej. Pominięcie istotnych treści ustawy źródłowej świadczy o niewypełnieniu delegacji ustawowej, albowiem w sprawach określonych w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., stanowiących obligatoryjne elementy programu, upoważnienie ustawowe musi być wykonane w sposób wyczerpujący. Pominięcie przez organ stanowiący któregoś z wymienionych w normie upoważniającej obligatoryjnych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (patrz wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 383/18; II SA/Bd z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1496/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podsumowując, w ocenie Sądu stwierdzeniu nieważności powinna podlegać cała uchwała, gdyż Program nie wypełnia delegacji ustawowej w całości. Należało uwzględnić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni je realizował. Akt, który nie realizuje upoważnienia ustawowego narusza natomiast zasadę praworządności. Odnosząc się do wniosku organu z odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania w sprawie wobec jego bezprzedmiotowości, w związku z tym, iż organ zadeklarował, iż uchyli zaskarżoną uchwałę i podejmie w jej miejsce nową, należy wskazać, iż uchylenie uchwały nie oznacza, że nie była ona i nie mogła być stosowana w okresie od jej wejścia w życie do dnia jej uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały powoduje ten skutek. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego rodzi bowiem inny skutek (ex tunc) niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy (ex nunc), gdyż eliminuje ono uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc powoduje sytuację taką, jakby zaskarżona uchwała nigdy w obrocie prawnym nie pozostawała. W rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego). Z tych przyczyn Sąd nie podzielił wniosku organu o umorzenie postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przede wszystkim bezwzględny obowiązek zawarcia w uchwale uregulowań wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.